新环保法实施两年 政府实际履行职责堪忧：13省份未作环境报告

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新环保法实施两年政府履行职责堪忧：13省未作环境报告

新环保法实施两年，县级以上政府向同级人大作环境报告的制度尚未完全落地。截至7日，河北等18省（区、市）政府已向省级人大作报告，还有13个省份（除港澳台）未作报告。

18省级政府已作环境报告

2015年起实施的新环保法第二十七条规定，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。

12月7日，南都记者从全国人大环资委关于依法落实环境报告制度有关情况的报告中获悉，截至目前，已有河北、山西、辽宁、吉林、江苏、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、云南、甘肃、宁夏、山东、海南、贵州、西藏共18个省（区、市）人大常委会依法听取和审议了省级政府关于环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告（湖北省政府向常委会作书面报告）。

除上述已听取和审议报告的省份外，黑龙江、上海拟安排在今年12月的常委会上听取和审议环境质量报告和环境保护目标完成情况的报告。还有11省份（除港澳台）未作报告或拟定有关计划。

全国人大环资委工作机构有关负责人对南方都市报记者介绍，法律规定环境报告制度的主体是县级以上各级政府，人大依法强化监督。

“县市情况不容乐观”

至于市县一级政府报告情况，全国人大环资委工作机构有关负责人表示，县市级政府进行环境报告的情况不容乐观。

南方都市报记者搜索公开资料发现，据不完全统计，各省会城市或自治区首府中，也只有武汉、贵阳和银川向同级人大政府做了环境报告。

今年8月，江苏省人大常委会在给江苏省政府2015年度环境状况和环境保护目标完成情况报告审议意见中指出，要全面落实地方政府向本级人大或者人大常委会报告环境保护工作的制度，建议省政府督促各市县区政府尽快实施这一法定制度。

在湖南省十二届人大常委会审议省政府提交的“环境报告”审议过程中，湖南省人大常委会委员邹学明也特别提出，报告制度在市县两级执行得不够积极主动，不够理想。

他举出的调研报告显示，到5月11日止，湖南省有6个地级市人民政府已报告、有7个列入计划，还有1个没有列入计划（长沙市）；在122个县市区人民政府和3个管理区委员会中，去年有14个已报告，今年有27个已报告，有46个列入计划，还有52个没有列入计划。

全国人大执法检查督促落实环境报告制度

今年4月，全国人大常委会首次听取和审议了国务院关于2015年度环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告。

全国人大委员长张德江在十二届全国人大常委会第二十次会议强调，根据新修订的环境保护法，这次会议首次听取审议了国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，今后要形成制度化安排。县级以上地方各级政府也要依照法律规定，向本级人大或者人大常委会报告年度环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受人大和人民群众的监督。

全国人大副委员长沈跃跃就落实法律规定和张德江委员长指示精神多次提出要求，在赴地方开展执法检查中，沈跃跃副委员长督促有关省级政府依法向人大做出环保报告。

11月2日提请全国人大常委会审议的环保法执法检查报告也再次强调了落实环境保护报告制度。报告指出，要依法落实环境保护责任，县级以上地方各级政府要依法向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受监督。

按照法律规定和张德江委员长指示精神，2017年全国人大常委会将例行听取审议国务院关于2016年度环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告。

地方人大和政府都有需要进一步加强的方面。建议进一步统筹抓好人大监督常态化机制建设，不断强化人大监督责任落实和政府主动接受监督意识，综合采取定期报告、专题询问、执法检查、专项调研、代表视察、重大事项决定等多种形式，及时发现基层环保工作面临的困难和问题，深入推进各项工作扎实有效开展。

——— 全国人大常委会委员车光铁（新华社）

采写：南都记者 程思炜 实习记者 王秀中 常蕾

地方政府如何向人大作环境报告？

全国人大环资委工作机构解释书面或口头报告形式均符合要求

新环保法2015年1月起实施以来，环境保护报告制度逐步落实，一些地方人大常委会形成好的经验。最早作报告的是广西，广西自治区人大常委会率先在当年10月就听取和审议了自治区政府的环境报告，这也是唯一在2015年作报告的省份。

部分省级政府积极落实

江西则把“环境保护”提升为“生态环境保护”的概念，不仅报告大气、水、土等环境质量状况，也把湿地、森林生态状况纳入报告。2016年1月，江西省十二届人大五次会议听取和审议了省政府关于2015年生态环境状况和生态环境保护目标完成情况的报告。

宁夏自治区结合听取和审议报告，对全区贯彻实施环境保护法和自治区环境保护条例进行了执法检查，并开展了环境保护工作专题询问。

湖南省人大常委会听取和审议了省政府关于2015年环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告。为此，省人大环资委开展了专题调研配合常委会做好该项工作。

云南已作出制度性安排。云南省人大常委会拟每年安排听取和审议省政府年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，建立省政府向人大报告年度环境状况的制度性安排。

有的省份未做例行安排

不过，18个已作报告省（区、市）中，其实不少省份并没有依法做例行安排，而是在上级提醒后才作报告。

据透露，今年6月至7月，全国人大常委会副委员长沈跃跃、陈昌智、张平带队，对河北等8省（区）做执法检查，检查新环保法实施情况。在河北执法检查时，沈跃跃问起河北省人大常委会领导，有没有对今年的环境报告做出有关安排。当天晚上，河北省人大常委会即召开会议决定，在当月或下月听取和审议省政府报告。2016年7月26日，河北时任副省长王晓东代表省政府，向省人大常委会作了全省环境状况和环境保护目标完成情况的报告。

各省作报告的时间也有待规范。全国人大环资委工作机构有关负责人介绍，虽然环保法对报告时间没有统一规定，但在上半年报告无疑比下半年甚至年底效果好。因为省人大在听取和审议报告后，还要给出审议意见，应留给政府及职能部门整改的时间。

各地报告人有所不同

各省政府的报告人有所不同。南方都市报记者注意到，有的省份由副省长作报告，如河北和江苏；大多数省份报告人是省环保厅厅长或副厅长，如山西、吉林、湖南、宁夏、甘肃、云南、重庆、山东等；还有个别的由省发改委主任作报告，例如江西。上述负责人解释，报告人由政府决定，具体由谁作报告并无硬性规定，只要是代表省政府就符合法律要求。

报告形式上，湖北省政府向省人大常委会作了书面报告，上海拟定在12月安排书面报告。其他大多数已作报告省份都是以口头报告的形式作出。全国人大环资委工作机构有关负责人对此解释，书面或口头报告的形式都符合要求。

据上述负责人介绍，新环保法在实施的第一年（2015年）时，地方对如何落实环境保护报告制度还不明晰，2015年国务院和绝大多数省级政府尚未作出报告。经过一年的沟通讨论，明确两点基本要求，一是时间上，要安排例行报告，二是报告题目上，要包括环境质量状况和环保目标任务完成情况两方面。

焦点

人大如何通过报告制监督环境工作？

建议省政府督促落实市县报告制

省人大在听取和审议省政府的环境报告后，将形成审议意见，反馈给省政府。南方都市报记者搜过公开资料发现，审议意见包括两部分，一是对环境保护工作本身的意见，二是对政府向人大作环境报告制度的意见。

江苏省人大常委会在审议意见中指出，建议省政府督促各市县区政府尽快实施这一法定制度。同时，要进一步完善这一制度，建议将报告时间固定下来；除国家和省规定的重要考核目标对比基数外，应与前一年度进行环比，以反映每年的变化情况；对存在的问题要作分析，不能过于笼统；专业性强的内容要附加注解说明，以方便委员们进行审议；对发生的重大环境事件应与人大常委会有关委员会进行联系，及时向本级人大或人大常委会作出报告。

湖南省人大常委会会议在分组审议环境报告时，也有常委会委员对市县一级落实环境保护报告制度提出建议。常委会委员邹学明说，报告制度在市县两级执行得不够积极主动，不够理想。常委会委员董岳林建议，将是否执行这一制度的统计表在媒体上公布。“公布以后，明年大多数都会照这个办。”

监督环境质量与目标完成情况

南方都市报记者了解到，在已作报告的省份，审议意见反馈后，省政府还要在限定期限内反馈整改方案或落实情况报告。

江苏省环保厅相关负责同志介绍，2016年7月江苏省政府做报告后，省人大于8月对强化经济建设与环境保护综合决策、建立和完善环保执法责任制、扎实推进大气、水、土壤污染防治行动计划的实施等方面提出审议意见。环保部门将适时出台相关政策文件，落实上述审议意见，同时积极配合省政府于6个月内向省人大反馈研究处理情况的书面报告。

云南省环保厅法规处处长陈丽介绍，云南省政府在9月作报告后，省人大已出具书面审议意见函给政府，政府将意见函发给各部门，各部门在本月20日之前将针对意见函的反馈和措施上报汇总。

全国人大环资委调研室副主任王勇对南方都市报记者说，通过这项报告制度，人大主要对政府在两个方面起监督作用，一是环境质量状况，另一个是环保目标任务完成情况。

已完成或拟安排省份作环境报告的方式

报告人

副省长：河北、江苏等

省（区、市）环保厅厅长或副厅长：山西、吉林、湖南、宁夏、甘肃、云南、重庆、山东等

省发改委主任：江西

报告形式

口头报告：河北、山西、辽宁、吉林、江苏、江西、河南、湖南、广西、重庆、云南、甘肃、宁夏等

书面报告：湖北、上海（拟安排）

报告场合

省人民代表大会：江西等

省（区、市）人大常委会会议：河北、山西、吉林、江苏、河南、湖南、广西、甘肃、重庆、云南、山东等

采写：南都记者 程思炜 实习记者 王秀中 常蕾

为何有政府不依法向人大作环境报告？

未作报告省份存在对规定不知情、对报告具体形式以及内容理解存在偏差等问题

新修订的《环境保护法》第27条规定，县级及以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。

然而，环境报告制度落实情况却不容乐观。南都记者从全国人大环资委关于依法落实环境报告制度有关情况的报告中获悉，截至目前，河北等18省（区、市）政府已向省级人大作报告，还有北京等13个省份（除港澳台）未按照环保法要求报告，其中，黑龙江、上海拟安排在今年12月的人大常委会会议上听取和审议该报告。

经南都记者核实，未作报告的省份存在对规定不知情、对报告具体形式以及内容理解存在偏差等问题。

环保法对报告主体、内容作出明确要求

“专项报告”不合规

截至目前，已有河北等18个省（区、市）人大常委会依法听取和审议了省级政府关于环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告。黑龙江、上海拟安排在今年12月的人大常委会会议上听取和审议环境质量报告和环境保护目标完成情况的报告。

内蒙古、新疆、陕西、安徽、浙江、福建、广东、四川、青海、天津、北京11省（市、区）（除港澳台）未作报告。

县市级别情况更不容乐观。据不完全统计，各省省会城市中，只有武汉、贵阳和银川向同级人大作了环境报告。

“上到国务院，下到县级人民政府，都应该主动向本级人大或人大常委会作环境报告。”全国人大环资委工作机构有关负责人表示，环保法明确了报告的主体、对象及内容，各地应严格按照法律规定进行报告。

南都记者7日联系11个未作报告省份的环保部门发现，这些地区存在对规定不知情、对报告具体形式以及内容理解存在偏差等问题。

在回应记者关于为何今年未作报告时，青海省环保厅相关部门负责人回答，“今年7月青海已经作了报告。”受青海省政府委托，青海省环保厅于7月向青海省人大常委会环保法执法检查组汇报了相关情况。“主要是对去年新环保法实施以来，青海省贯彻执行环保法情况作出了报告。”
　　
那么，以此形式进行环境报告符合环保法的要求吗？全国人大环资委工作机构有关负责人对南都记者表示，有的省政府在一些环保相关报告中，也涵盖了环境质量和环保目标完成情况，但不应看作新环保法规定的环境报告。他解释，每年的政府工作报告也包括以上两部分内容，按这样算的话，所有省份都算作环境报告了。

此外记者发现，去年以来，北京市人大也审议了例如“市政府关于《北京市大气污染防治条例》实施情况的书面报告”。对此，该负责人表示，“这些专题性报告也从各个方面反映了相关问题，但并不是综合性的报告，同样不符合要求。”

记者7日致电北京市环保局了解相关情况，截至发稿，尚未得到回复。

对于北京的情况，上述全国人大环资委工作机构有关负责人解释，有的地方每年有大气污染防治、水污染防治等环保各方面的报告，但环保法要求的报告，是一个全方位的环境保护工作报告。环境保护不仅是环保部门的工作，还涉及森林、海洋等环境领域，属于多部门的职能。

专家：人大监督责任和政府行政职责需强化

全国人大环资委工作机构有关负责人还透露，个别省份存在上级领导询问后才报告的情形。

“中央领导到地方进行执法检查，在询问当地政府是否向人大报告后，当地政府表示尚未作出安排。当晚，该地区举行会议，拟定了报告的时间。”

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰认为，从某种层面上来说，这也可以理解为一种提醒。下一步应当建立地方人大对政府的督办机制。地方人大应通过函询等各种方式，提醒、要求政府履行职责。

全国人大环资委工作机构有关负责人则表示，这也反映出地方对于此项规定缺乏足够的重视。

今年4月，全国人大常委会听取国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况报告后提出，今后要形成制度化安排。今年11月2日提请全国人大常委会审议的环保法执法检查报告也提出，要依法落实环境保护责任，县级及以上地方政府要依法向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受监督。

同样尚未报告的福建省环保厅办公室相关负责人在回应南都记者询问时表示，“（环境报告）省政府要统一安排来做。”梁鹰表示，环境报告属于专项工作报告的范畴。从程序上来说，人大要发挥主导作用，政府要负主体责任；人大应积极履职，主动督促政府安排议程。

“报告应该由人大提出要求，并与政府进行沟通。人大将报告列入常委会议程，至于具体是由谁来报告，则由政府决定。”梁鹰解释道。

“地方人大和政府都有需要进一步加强的方面”，全国人大常委会委员车光铁表示，为了强化各级政府的行政职责，新环保法第27条对各级政府年度报告和重大事项报告制度做出了明确规定。但从目前基层实际执行情况看，落实不十分到位。

对此，他建议应进一步统筹抓好人大监督常态化机制建设，不断强化人大监督责任落实和政府主动接受监督意识，综合采取定期报告、专题询问、执法检查、专项调研、代表视察，重大事项决定等多种形式，及时发现基层环保工作面临的困难和问题，深入推进各项工作扎实有效开展。

南都观察

政府负有主体责任人大须监督提醒

2015年1月1日，被称“史上最严”的新环保法正式实施。被称“最严”，源于其明确了按日计罚和行政拘留的情节，以及责令整改、责令关闭的措施，外界称让法律长出了“尖牙”；要求把环境质量与干部的考评机制挂钩，外界称给地方政府戴上了“紧箍”。然而两年过去，“尖牙”与“紧箍”是否起效还未有结论，全国超三成省份却都违反了新环保法中的一条规定。

新环保法27条的出台：

只靠政府和企业，“软法”难变“硬法”

南都今日向全国人大了解到，截至目前，河北等18省（区、市）政府已按照新环保法的规定向省级人大作报告，但还有北京等13个省份（除港澳台）未按照环保法要求报告。这违反了新环保法第27条的规定。

新修订的环境保护法第27条规定，县级及以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。

比起被喻为“尖牙”和“紧箍”的条文，新环保法第27条开始就未引起外界的太大关注，以致已经实施两年，却还有13个省份未按照法律规定向本级人大报告环境状况和环境保护目标完成情况。

但未引起媒体关注不代表不具有重要性。浙江一位环保干部曾经撰文直言，只有“尖牙”并不能使从前被称为“软法”的环保法变成“硬法”。

该环保干部指出，这些严厉措施的实施仅靠权力机关的主动作为是有逻辑缺陷的，由于疏于监管而导致法律规定沉睡的现象，在现实中仍比较普遍地存在。“一些所谓严格的执法，也往往夹杂着个人利益和情感因素，使局面变得更加复杂”。

他提出，需要探索建立健全社会化参与和监督制度机制。

这一意见正符合新环保法第27条设立的初衷，在2013年年底举行的十二届全国人大常委会第五次会议上，有常委委员就此进行过专门的论述，全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻在这次会议上表示，现在社会上认为环保法是一部软法。之所以是软法，根本上还是制度设计问题。

辜胜阻认为，现在环保工作主要靠两个主体，一个是政府，一个是企业，靠政府管企业。但现在政府是“裁判员”，同时又是最大的“运动员”。政府需要税收，那些污染大户往往是税收大户。在这样的情况下，只靠政府和企业二元主体治理，很难把这部法变成一部硬法。

他提出，因此需要引入第三方监督，主体包括人大、检察机关、法院、公众等。如果有一个强大的第三方主体来监督政府和企业，软法才能变成硬法。

因此，地方政府每年向本级人大报告环境状况和环境保护目标完成情况就成为法条被固定下来。

新环保法执行难：

没依法作报告，政府需要负主体责任

然而，这条旨在加强人大监督的条文在落地两年后，却未得到彻底贯彻。

全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰在接受南都采访时介绍，按照一般程序，人大常委会会将这一报告的听取列入议事议程。具体时间要与政府沟通。政府在其中负有主体责任，要做好报告准备，而具体由谁作报告，则由政府自己决定。

梁鹰认为，之所以有如此多的省份未作报告，很可能是因为疏忽。“人大、政府没有意识到这个事情，很多时候会有疏忽，两个都没觉得要去做”，因此，他认为，主体责任在政府。去督促政府、安排议程，列入计划，这是法律赋予的监督职责。

此外，对于一些省份认为已经就此作过专题报告，就不用再作这一报告，梁鹰指出，这是因为认识的偏差问题。根据新环保法的规定，这一报告与专题性的报告不同，不能替代。

中国人民大学教授莫于川则认为，地方政府未能依法作报告的原因在于，对于相关法条没有足够的认识，“觉得与自己无关”。他表示，一直以来，政府对于人大的监督功能都不够重视，在相关工作上法制意识不够，这是造成超过三成省份违反新环保法的深层原因。

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