发改委：大城市严重不足//比较新闻

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专访：中国大城市不是太多而是严重不足

－－发改委专家解析新型城镇化

随着雾霾和交通拥堵等问题在中国一些大城市日益凸显，逃离“北上广”等大城市一度成为热议话题。国家发改委城镇化问题专家日前在瑞士达沃斯解读新型城镇化时指出，中国大城市不是太多，而是严重不足，在中国未来城镇化进程中，人们应该更多地去大城市或特大城市。

国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁在达沃斯论坛举行期间接受新华社记者专访时说，就容纳人口来讲，大城市在未来城镇化进程中是一个非常重要的承载空间，它吸纳了更多优质资源，有责任去承担更多人口。

对于大城市不能够再容纳更多人口的观点，李铁说，当大城市容纳了众多优质资源时，骨子里有一种排斥效应，即不希望更多人来分享这种优质资源，这是目前存在的一个比较大的经济结构调整的问题。

李铁说，中国总人口13.6亿，其中城镇人口已达到7.1亿到7.2亿，这些人口到底去哪里是个关键问题。更多人选择大城市是因为大城市有更多机会和更多福利，或者能提高工资收入，“这是市场的选择，不是政府规定的。”

李铁认为，在城镇化进程中，应按照市场规律来决定人口流向，而不是主观地控制人口，要更多考虑应该如何按照市场方式、行政方式以及规划合理调整来引导人口流向。

对于备受瞩目的国家新型城镇化规划，李铁认为，这包含两方面的含义，首先是解决好数量型增长和质量型增长之间的关系。“只有解决农民工城镇化，通过户籍制度改革解决他们的基本公共服务问题，我们的城镇化率才是真实的城镇化率，而不是伪城镇化、半城镇化。”

第二是城市的可持续发展。他说，随着中国经济高速增长，城市面貌发生了很大变化，但也出现了雾霾、交通拥堵以及城镇发展用地特别不集约等问题。

李铁说，2000年中国城镇人口人均用地为130平方米，超过了住建部提出的人均80到120平方米的合理区间。即使在严格的耕地保护政策之下，人均用地面积2012年仍然达到142平方米。

这种城市粗放型发展、用地不集约的方式一方面导致耕地被大量占用，同时也导致城市基础设施大幅增加，使城市资源浪费现象非常突出。李铁说：“新型城镇化要从以人为本的角度解决人的公共服务问题，解决可持续发展问题和集约利用资源配置问题。”

李铁说，由于城市发展模式、规模大小在每个国家都有不同特点，因此中国的城镇化没有一个参照模式。政府应该在未来的改革进程中给每个城市提供平等获取资源的机会，“当大家都有平等的发展权的时候，那么人口的流向可能会更合理一些。” （新华社瑞士达沃斯1月26日电 记者 饶博 闫磊 刘美辰）

【新闻回放】

北京城市规划两年将“变脸”土地和人口压力日益加大

计划总是赶不上变化。此前，《北京市城市总体规划（2004-2020）》（下称：总体规划）提出的人口控制目标——城市总人口到2020年控制在1800万人，提前10年就已被打破。

据2010年北京市第六次人口普查数据，北京常住人口1961.2万人。此后，关于修订总体规划的消息甚嚣尘上。

在十八届三中全会和中央城镇化工作会议终于为“特大型城市”发展定调之后，北京市认为修改城市总体规划的政治环境已经成熟。不久前闭幕的北京市十四届人大二次会议上，北京市市长王安顺在政府工作报告中正式宣告，将修改城市总体规划。

曾参与天津、深圳等特大城市总体规划编制的中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长李迅对《华夏时报》记者表示，像北京这样特殊的城市修订规划的难度很大，最快也要两年时间。

而住建部政策研究中心原副主任王钰林则担心，现在摊大饼式的发展房价还这么涨，如果控制了土地供应，人口又降不下来，北京的房价还可能上涨。

遏制“摊大饼”

北京市现行的城市总体规划是2005年经国务院批准的，规划年限为2004-2020年。这一规划实施近10年，北京城市发展驶入快车道，然而城市空间布局和人口增长的“摊大饼”状态也日益严峻。

有关部门调查显示，2003年至2011年，北京市城镇建设用地增长280平方公里，年均增长35平方公里，远高于规划年均29平方公里的预设。

2004年本市常住人口为1492.7万人，2013年此项数字增至2114.8万人，10年间本市常住人口增加了622.1万人，年均增长60余万。

随着城市建设用地和人口规模早早突破规划目标，修订总体规划的呼声越来越大。而此次规划修订将遵循中央城镇化工作会议，对特大型城市发展布局给出两条指导原则：一是严格控制人口规模，二是科学设置开发强度，尽快划定开发边界。

北京市规划委主任黄艳认为，此次总体规划修改的重点首先要落实好中央严格控制特大城市规模的要求，明确提出2020年城市规模的控制目标和措施，重点是对人口规模的控制，积极应对由于人口总量增加引发的资源环境、公共服务和社会管理等方面的压力。

同时，“北京市将坚决遏制城市继续‘摊大饼’的发展方式，优化空间布局。通过划定城市增长边界和生态红线，加强城乡建设管控和约束，并进一步明确中心城、新城、城乡接合部等不同区域的发展目标和要求。”黄艳说。

李迅对《华夏时报》记者表示，规划修订“要总结过去发展的一些经验教训。比如搞卫星城，一下搞11个（基本上每个郊区县建一个），就太多了，重点不突出，结果哪个也没做好，起不到人口分流的作用。再比如说可以集中力量把通州做好，把人口吸引过去。”

另外就是从政绩考核上推动规划的落实。“要根据每个区的功能定位设置不同的考核机制，不能都考核GDP，搞得发展趋同定位模糊。”李迅说。

控制还是疏导

遏制“摊大饼”简单来说就两条，无非是控制土地和人口。

然而面对地方经济发展的诉求，土地规模控制并不容易。据一位国土部官员向媒体透露，2004年版总体规划的修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，经过反复讨价还价，最后通过的面积是1650平方公里。

然而，根据2009年底修订完成的《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》，到2020年，北京市城乡建设用地规模控制在2700平方公里以内，已大幅突破城市总体规划的标准。

王钰林认为，通过建设用地规模来控制城市规划的范围和边界还比较好说，人口你怎么能控制呢？腿长在人家身上，难道不让外地人进北京吗？他对控制人口的提法很不赞同，主张用疏散人口的方法。

“疏散人口首先要从城市的定位、产业的定位着手，主要是要弱化经济中心的功能，把一些产业向津冀地区转移。”王钰林说，“控制型思维与市场经济本身就是一个难以调和的矛盾。”他最担心的是，如果控制了土地供应，人口又降不下来，北京的房价还将大幅上涨。

中国社科院城市发展与环境研究中心原主任牛凤瑞认为，北京修订规划最关键的难点是解决多中心重合的问题。“北京究竟要不要做经济中心呢？你要做经济中心就必然会吸引人才往这里流动，不做的话又影响到财政收入，难以保证首都功能的发挥。”

北京市规划委总体规划处处长郑皓表示，总体规划修改将涉及很多耗水耗电产业的重新布局，接下来市规划委会锁定一些和北京发展不相符的产业进行分析，并与人口调控、产业升级、生态环境相结合，研究决定哪些企业不再适合继续在京发展或到底适合在哪里发展等。

最快需两年

从北京市相关部门的表态来看，总体规划的修订幅度应该不小。

据官方透露，目前北京市城市总体规划修改正处于实施评估阶段，争取用一到两年时间正式完成修改。

对于修订规划的战略方向，黄艳表示，要改革城乡规划编制的方法和实施管理的方式，从扩张性规划转变为约束性规划，从目标式规划延伸为政策式规划，发挥城乡规划龙头作用，引领新型城镇化可持续发展。还要，“统筹京津冀城际间交通、能源、水资源、产业、生态的布局，主动融入京津冀城市群发展。”

李迅认为，像北京这样的城市修订比较困难，不仅要考虑北京市，还要考虑跟河北省，跟天津的联动，区域之间规划要相互衔接，要从更大范围内考虑人口资源的合理分布问题。“因此我估计快的话也得两年才能完成最终修订。”

据了解，总体规划一般实施5年左右的时间就要进行检讨、修改，北京因为种种原因，一直拖到现在。

从2014年开始计算，如果两年完成规划修订，那已经是2016年。“十二五”规划期间已过，将进入“十三五”规划的第一年，而总体规划离2020年到期也只有4年时间。对于总体规划与国民经济和社会发展规划纲要如何协调，本报记者联系北京市规划委总体规划处，但截稿前未获答复。（来源：华夏时报 作者：吴建华）

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