据了解，国土部筹划上述新政的背景是，当前国内存在土地城镇化与人口城镇化的不同步态势，并且两者差距仍在拉大。1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，而城镇人口仅增长52.96%，两者相差1.71倍；而2000年至2010年间，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者相差1.85倍。

国土部认为，过于猛烈的城市用地扩张，导致国内许多城市的规模无节制膨胀，出现“摊大饼”现象。

为阻止这种局面的发展，姜大明在1月10日的全国国土工作会议上表示，目前国土部正在和住建部配合修订城市土地利用规划和城市建设规划，给各地城市的扩张划定一个边界。

国土部方面设想，未来的“城市边界”将以规划形式落地，并通过立法形式确定下来，使之具备法律效力和权威性。

而城市边界的划定，可能将通过强化土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用来实现。国土部副部长胡存智此前曾表示，今后将对城市的人均用地适当控制，按照大城市人均用地80-100平方米，中等城市90-110平方米，小城市100-120平方米为界限，避免出现大城市无限扩张，中等城市无序发展，小城市无力发展的情况。

调减东部新增建设用地

划定边界的同时，为倒逼地方政府盘活城市用地存量，国土部还将在2014年调整供地结构，收紧对东部城市的供地。姜大明要求，今后要逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

所谓“生活用地”，主要以住宅用地为核心。国土部的一项调研显示，目前全国处于低效利用状态的城镇工矿建设用地有5000平方公里，占全国城市建成区的11%。各地城市工业用地与商品房用地存在扭曲，地方政府为招商引资出台的低价出让工业用地政策，导致工业开发区占用土地过大；而商住用地则价格和利用密度过高，人居环境恶劣。

在此情况下，不再安排新增建设用地，意味着北京等特大城市未来的工业和商服用地只能以盘活存量为主，没有新增量可用。北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥认为，这无疑是一个给地方政府“断奶”的政策。

以北京为例，北京2013年土地市场经营性用地总成交额约1800亿元，创下了土地市场历年最高水平。其中，住宅用地卖地收入为912亿元，占比超过一半。

“这就是说，如果没有有效的盘活存量、输血地方财政的办法，北京的卖地收入将腰斩一半。”张宏伟说，可以预见的是，北京等特大城市在严控新增建设用地供应规模的背景下，将通过提高住宅地价，以弥补增量减少而带来的土地财政缺失。

将划定永久基本农田

为严控特大城市建设用地规模，国土部还将通过划定永久基本农田，实行最严格的保护政策，严控地方通过“增减挂钩”、“占补平衡”等政策间接输送建设用地

姜大明指出，过去占补平衡政策，虽然守住了耕地红线，但存在“占优补劣”的情况，忽视了耕地质量。

第二次全国土地调查主要数据显示，截至2009年底，全国耕地面积为20.3亿亩。其中，相当数量耕地需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整；相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。适宜稳定利用的耕地仅1.2亿多公顷(18亿亩多)。

“南方水田减少了一个福建省的总量，就是一个很好的证明。”姜大明介绍说，今后的占补平衡，要以提高耕地生产能力为目标，在保护耕地数量的同时，把保护耕地质量放在首位。

为此，国土部正在完善耕地质量等级评定与监测。国土部和农业部已经商量划定永久基本农田。

所谓“永久基本农田”，按照中国农业大学[微博]土地管理系教授朱道林的理解，即无论什么情况都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用，防止出现占优补劣的情况。

“先从500万以上人口的大城市入手，由大到小，逐步覆盖全部基本农田。”姜大明说，永久基本农田划定后，永久基本农田一旦划定，将像保护文物、大熊猫那样不得擅自更改，城市建设必须跳出去，搞串联式、组团式、卫星式发展。在此之前，农业部部长韩长赋也曾在一个场合表示，要研究出台更有效的耕地保护办法，既保数量，又保质量，防止占优补劣。探索在已划定的基本农田基础上，推进划定永久基本农田，无论什么情况都不能改变永久农田的用途，让永久农田成为人们心目中不可侵犯的“神圣之地”。（21世纪经济报道记者纪睿坤北京报道）

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