几乎所有省份的投资都在提速，东部省份当中，近期因为“撤镇设市”引起广泛关注的浙江，今年投资总量将突破2万亿，同比增长20%，中西部地区，黑龙江、河南两个产粮最大省份的投资都在大幅提高，黑龙江方面过去5年对城乡建设累计投资是7544亿元，而今年就达到2210亿元；河南今年对城市“扩容”、新农村社区建设等产业聚集区的投资是1.3万亿元，同比增长了40.7%。

对于各地围绕城镇化而掀起的各种热潮，多位专家给出的分析是，一些地方出现的“削山造城”、“填海造城”以及强制农民拆迁、平坟情况，都反映出不少地方政府还是偏重追求土地城镇化速度，没有摆脱对土地财政的依赖，而各地都在加大城镇化投资也值得警惕，由政府主导的巨大投资，很容易让新一轮“城镇化”在一些城市变成“地产狂欢”。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁去年参与了全国城镇化十年规划的制定，也去多个省份做了城镇化专题调研，对于近期热烈争议的城镇化投资热潮，他本月上旬明确表示，再搞一次大型投资型的城镇化，肯定不是中央希望看到的；城镇化是要拉动内需，是通过消费来拉动投资，而不仅仅是一项投资政策。

李铁认为，要破解我国城镇化的难题，就必须对现行的土地管理制度、户籍管理制度以及等级化的城市行政管理体制进行深层次的改革。对于浙江等地先行而起的撤镇设市，李铁持肯定态度，并建议降低设市标准，先允许5万人口以上的城镇撤销改市，“这至少可以让全国的城市数量增加一倍以上”，从而让更多的农民真正转为城市人口。

数据玄机

按照官方公布的数据，2011年我国城镇人口是6.9亿人，城镇化率是51.27%，从表面来看，我国城镇化建设已经达到世界平均水平，但实际的情况是，在被官方划归为城镇人口当中，还有1.59亿的农民工及其家属是农村户籍，全国的实际城镇化率只有35%左右。

城镇化率“虚高”的背后，隐藏着相互交织的各种矛盾，城乡之间、区域之间的发展差距，各地频发的暴力拆迁、“烂尾楼”乱象，以及一些城市出现的环境污染、交通拥堵、住房紧张、事故灾害等问题，都已经对各级政府形成巨大的压力和挑战。

城镇化发展中之所以积累了一系列矛盾，专家们做出的分析是，长期以来，绝大部分地方政府都是过分追求城镇化速度，片面追求土地城镇化速度，却忽略了人口的城镇化、土地的集约化和对城市生态环境的保护。

对于各地城镇化中普遍存在的“要地不要人”，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，解决好“农民”变“市民”是城镇化发展中“最具有挑战性”的一件事情，是绕不过去的，继续发展下去，今后会带来很多不确定、不稳定的社会因素。

陈锡文认为各地政府普遍缺乏对土地的集约、高效利用，以被认为中国城镇化、工业化水平颇高的深圳为例，目前建设用地的每平方公里单位产出是4亿元，而一河之隔的香港是14亿元，新加坡是18亿元，差距之大，甚至是一些城镇化专家都难以想到的。

过去的经验已经表明，城镇化率并不是越高越好，最重要的是要协调发展，但从眼下各省份公布的投资计划和城镇发展规划来看，很多地方还是在谋求以政府投资为主来拉动内需，追求高速度的城镇化，没有摆脱对土地财政的依赖，很容易加剧城镇化发展的矛盾。

以黑龙江、河南为例，尽管国家宏观调控政策趋紧，但去年黑龙江的房地产业投资高达1535.8亿元，同比增长26%，房地产税收占到全省税收的18.8%；在黑龙江政府上周公布的2013年城乡建设投资计划中，房地产业投资占比仍然高达58%，由此不难看出，黑龙江政府方面还是期望靠房地产来提高税收。

河南2011年的城镇化率是40.6%，比全国城镇化率低10个多百分点，政府方面从去年就开始提速城镇化，确定每年的城镇化增速是1.8%，对于如何实现“提速”，河南省社科院的一位专家给出本报的答复是，到2015年，河南省每年将拿出1800亿元的城市建设投资，相应地，也会给房地产市场创造巨大的购买力。

前述河南省社科院专家还表示，在接下来的城镇化建设中，河南仍然会把新型农村社区建设放在突出位置，而对于去年河南依靠强制农民“平坟”增地的激进做法，背后的根本原因是土地紧缺、土地财政等问题，其他省份也以不同的形式存在。

土地旧途

河南是国内户籍人口最多的省份，也是农业大省，按照河南省统计局公布的数据，目前河南户籍人口是1.05亿，其中有6000多万的农村人口，从很大程度上讲，河南城镇化建设中遇到的难题对解决中国城镇化问题很有借鉴意义。

郑州是河南的省会城市，下辖6区5市1县和郑东新区、航空港区、2个国家级开发区、1个国家级出口加工区，是该省城市化水平最高的地区，早在2009年，该地区的城市化水平就达到40%，其中郑州的城市化水平最高为63.4%，而当时河南周口市的城市化水平最低，仅为29.5%，两者相差接近35个百分点。

为推进新型农村社区建设，2012年周口市开展了声势浩大的“平坟复耕”和“殡葬改革”，按照周口市政府的说法，周口全市基本农田有坟头350多万个，占地近5万亩，政府推行“平坟”的初衷是为了解决大机器耕作、死人与活人争地矛盾；推行“殡葬改革”，要求达到100%火化率，是为了彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺，以便在周口境内逐步取消旧坟头，不再出现新坟头。

据新华社报道，在开展平坟运动半年之后，周口就有两百多万个坟头被“平迁”，复种耕地近3万亩。商水县是周口市确定的殡葬改革试点县，按照商水县政府的规划，2012年底前要完成30%以上的平坟复耕任务；到2014年底，就要把该县全部的坟头全部“平迁”。

为加快“平坟复耕”，商水县成立了督导组，对各乡镇殡葬改革各项任务进展严格督导。对到时完不成任务单位的领导，或者降职、或者免职，其外，还组建了县殡葬改革执法大队，专职开展殡葬改革执法活动。由此，去年商水县多地都出现了政府和农民发生冲突的事件。

直到2012年11月16日国务院修改《殡葬管理条例》的消息公布，取消了强制平坟的条款，发生在河南风风火火的平坟运动才停止。去年12月底，在国务院新闻办的一次会议上，农业部新闻发言人毕美家也公开表示，河南这种采取行政命令强制增地的方式明显欠妥。

中国人民大学农业与农村学院副院长郑风田对本报分析表示，河南作为产粮大省，既要推动工业化、城镇化，还要担当国家粮食安全的重任，建设用地指标短缺是其多年的发展瓶颈，为了快速推进工业化、城镇化步伐，河南方面才选择了一条通过“平坟”换取建设用地的“捷径”，由此也招致外界强烈的质疑。

郑风田等专家表示，现在国内很多地方也都有城镇化大跃进的类似做法，像发生在沿海城市的“填海造城”，发生在湖北十堰、陕西延安等城市的“削山造城”，鄂尔多斯(8.74,-0.04,-0.46%)等地出现的“鬼城”，以及很多地方出现的强制拆迁、农民集中上楼居住等现象，背后的根本原因还是土地财政观念作祟。而要改变观念、改变现状，最主要的是地方政府要真正认识到，推进城镇化，核心是人的城镇化，靠土地财政、人为“造城”都是错误的选择。

多重改革

在近期的一些公开场合，国内著名经济学家厉以宁、林毅夫等人都表示，推进十八大提出的新型城镇化建设，现行的土地管理、户籍管理制度是绕不开的两大障碍。厉以宁强调土地改革要给农民承包土地的使用权证、宅基地的使用权证和房产证，林毅夫则认为，由于怕承担农民“市民化”的费用负担，地方政府对户籍改革，对推动城镇化的积极性并不高，建议探讨一个中央、省、市之间承担市民化成本的合理机制。

在户籍、土地两大制度改革之外，近年来一直参与国家城镇化规划调研和政策制定的李铁认为，目前我国等级化的城市行政管理体制已经成为城镇化发展的掣肘和阻碍，要破解城镇化难题，降低设市标准，先允许一批较大人口规模的小城镇尽快撤镇设市也非常重要。

李铁做出的分析是，现在按照省级(直辖市)、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)5级划分的城市逐级管理体制存在很大弊端，使得处于低级别的中小城市与小城镇无法获得充足的公共资源，而各个省会城市依靠垄断的财政资源、大量的廉价土地，修建了一个个高等级城市，这是极不公平的城镇化发展。

官方统计的数据显示，目前国内总计有658个市，有19683个乡镇，在乡镇一级中，超过5万人口的已经有754个，李铁分析表示，在国外4000多人就能设立城市，如果国家能尽快降低设市标准，先行将5万人以上的乡镇实施撤镇设市，这样至少可以让城市数量实现翻倍，从而让更多的农民真正转为城市人口。

对于浙江、山东等地先行发起的撤镇设市试点，有专家提及，早在2010年10月，民政部方面曾发文指出，“镇级市”、“镇级小城市”等提法是不规范的，是没有法律依据的。李铁对此的看法是，要尊重浙江等地撤镇扩权的首创精神，通过推行撤镇设市，可以为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。

李铁进一步分析表示，推进城镇化的改革不仅涉及到户籍制度、土地管理制度和城市间的行政管理体制的改革，涉及到中央和地方各级政府的事权划分，还会涉及到分税制改革如何深入到地、县、镇，城市基础设施的融资和运营的管理改革，乃至如何提高服务业发展的相关政策措施等等。（经济观察报降蕴彰）

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