地方经济数据“挤水分”是想靠中央填窟窿？辽宁样本告诉你想多了

地方经济数据“挤水分”是想靠中央填窟窿？辽宁样本告诉你想多了

摘要：CF40文章认为，以辽宁案例来看，挤出1000多亿元的财政收入水分，由此可以多获得的中央补助不过几十亿元。地方挤出财政收入水分，寄希望于中央财政补助来填补额外缺口，恐怕是想多了。

本文作者为中国金融四十人·青年论坛会员、中国社科院财经战略研究院研究员汪德华。原文标题《地方经济数据“挤水分”是想靠中央填窟窿？辽宁样本告诉你想多了》。

导读

最近，多地经济数据“挤水分”的新闻引发关注。有一种分析声音是，此时“挤水分”意在从中央获取大额补贴、缓解财政压力。针对此类观点，中国金融四十人·青年论坛会员、中国社科院财经战略研究院研究员汪德华在其文章中直言：“地方挤出财政收入水分，寄希望于中央财政补助来填补额外缺口，恐怕是想多了！”

汪德华分析了辽宁财政“挤水分”的数据。2017年初辽宁首次公开承认2011年~2014年财政数据存在造假问题。为了挤掉水分，辽宁2015年辽宁省一般公共预算收入比2014年同比下降达到33.4%。即2015年辽宁省一般公共预算收入约为2127亿元，比2014年减少了1065亿元。而2015年一般公共预算支出约4481亿元，比2014年减少了约599亿元。收入下降与支出下降之间存在了约466亿元的额外缺口。数据显示，辽宁获得中央净补助收入在2014年为1695.26亿元，2015年则为1842.85亿，较2014年增长8.71%。2015年中央对地方的净补助总金额约5.5万亿元，辽宁获得的绝对金额并不算最高。

汪德华表示，辽宁获得中央净补助金额的增速属于正常增长，超过全国平均增速（6.8%）1.9个百分点，原因比较复杂。即便认为这1.9个百分点是因为辽宁说真话挤水分而获得的中央补偿，那也仅有32亿元。

进一步地，汪德华查询当地决算数据发现，2015年辽宁其他来源调入资金大幅上升达到492.11亿元，净调入较2014年增加382.06亿元。“由于辽宁省挤出财政收入水分，是在2015年年中按中央巡视整改的要求进行的，我们可以推断调入资金的大幅上升是为此进行的应急安排。这也是填补辽宁省2015年466.51亿额外收支缺口的最主要因素。”

汪德华表示，地方财政挤出收入水分，有可能获得更多中央补助收入，主要影响在一般性转移支付和专项转移支付上。但是，中央的税收返还和转移支付资金分配规则，不会因地方政府挤出财政水分而改变。以辽宁省的案例来看，挤出1000多亿元的财政收入水分，由此可以多获得的中央补助不过几十亿元。

地方财政挤出的水分靠中央补助来填上？

by 汪德华

近日，内蒙古自治区、天津滨海新区均承认2016年财政、GDP等经济数据存在水分并主动挤出。早前辽宁省公开承认财政数据存在造假问题又被媒体翻出。由此，地方财政收入水分问题成为社会焦点，特别是挤水分对于地方财政运行的影响问题尤为令人关注。

有网络热文提出：“辽宁省2014年统计公报中发布的财政收入数据为3191亿，到2015年发布的数据就剧烈下降到2125亿，减少了1066亿。但是财政支出的萎缩幅度不同步。2015年的财政支出规模较2014年仅减少了457亿（4618-5075）。1066-457=609亿。这609亿的钱，当然就是以说真话为代价，要从中央拿到的新增补贴额。”该文针对内蒙古的情况认为：“显而易见，内蒙古承认虚构的530亿元财政收入，就是它要从中央财政拿到的新增补贴额。而要拿到这笔钱，就必须承认自己的财政数据造假。”基于这些分析，该文提出的主要论点是：财政收入数据注水导致地方财政能花的钱减少，这种财政压力迫使地方政府承认数据注水；承认并挤出这些财政收入的水分，可以从中央获取大额补贴，缓解财政压力。

地方财政因收入注水导致无钱可花？辽宁财政收入减少1066亿，支出仅下降457亿，真相是怎么回事？地方政府承认财政收入注水并挤出水分，就能获得大额中央财政补贴填上窟窿？数据分析告诉你，这恐怕是想多了！

辽宁财政挤水分之后是如何平衡的？

表1数据是来自于《中国财政年鉴》提供的辽宁省2014年、2015年一般公共预算决算数据。为方便读者理解，笔者将其收入数据和支出数据打通按逻辑重新编排，由此可以清楚地展示辽宁省在2015年挤水分之后如何进行财政收支平衡的。

从表中可见，辽宁省2015年一般公共预算收入，即通常所说的财政收入较2014年下降1065亿，财政支出下降599亿。因决算数据会在预算执行统计数据的基础上再进行调整，更为准确，由此会与统计公报数据有差异。但这并不重要。可以确认的事实是：辽宁省2015年财政收入确实较2014年大幅下降1065亿，虽有经济下滑因素的影响，但主要因素还是主动挤水分；受收入下降的影响，辽宁省财政支出也有大幅下降，但下降额度较低，收入下降与支出下降之间存在466.51亿元的额外缺口。

显然，这种财政收支之间的差额需要其他来源资金来平衡。当前地方财政平衡收支缺口的渠道实际上有多种：一是中央净补助，二是新增地方政府一般债务收入，三是盘活存量资金，四是从一般公共预算之外的预算体系中调入资金，五是从预算稳定调节基金中调入。对于辽宁这样经济欠发达地区来说，收支缺口一般情况下需要依靠中央补助来填补，但这并非唯一渠道。就如何填补2015年财政收入下降超过财政支出下降的466.51亿的额外缺口而言，这个因素影响也较小。

表1列出了辽宁省2014年、2015年是如何通过这五种渠道来平衡收支缺口的。看清楚表1，也有助于理解当前地方财政的运行机制。

首先是中央净补助收入，即中央对辽宁省的补助扣减辽宁省上解中央支出后的金额。辽宁获得中央净补助收入在2014年为1695.26亿，2015年则为1842.85亿，较2014年增长8.71%。按财政部公布的全国财政决算数据，2014年中央对地方净补助总额（扣除地方上解中央金额）为51591.04亿，2015年则为55097.51亿，较2014年增长6.80%。两项比较，可以说中央对辽宁的净补助属于正常增长。其增速超过全国增速1.91（8.71%-6.8%）个百分点，原因比较复杂。即使我们认为这1.91个百分点，都是因为辽宁省说真话挤水分所获得的补偿，那也仅有32亿。

其次是新增地方政府债务收入。2015年预算法已允许地方政府发行一般债券，列入一般公共预算。在此之前，地方政府也可以以中央代发等形式获取部分债务收入。表1中可见，2015年辽宁省发行债务收入总额很大，但其中很大一部分是用于置换旧债务，能够用于安排当年财政支出的新增债务收入仅有76亿，较2014年还少了19亿。其原因可能在于2015年对各省实施了债务限额制度，分配给辽宁的新增债务额度不高。

注：表中数据来自于辽宁省2014、2015年财政决算表格，若干金额很小的细项未列入。

其三是盘活财政存量资金的贡献。长期以来，地方财政都有大量当年安排的支出没有执行，结转结余到下年再支出，形成了财政存量资金。自2013年开始，国务院要求地方加大盘活财政存量资金的力度。从表1可见，上下两年结余资金的差额可以认为是当年盘活财政存量资金的净贡献，2015年辽宁为161亿，较2014年增加了75.65亿元。

其四是其他来源净调入资金的贡献。在一般公共预算之外，我国还有政府性基金预算、国有资本经营预算等。在一定条件下，这两本预算可以向一般公共预算调入资金用于安排支出。查阅2015年初辽宁预算报告，并未发现其提到从其他来源安排调入资金。但从决算数据来看，2015年调入资金大幅上升达到492.11亿元，净调入较2014年增加382.06亿元。由于辽宁省挤出财政收入水分，是在2015年年中按中央巡视整改的要求进行的，我们可以推断调入资金的大幅上升是为此进行的应急安排。这也是填补辽宁省2015年466.51亿额外收支缺口的最主要因素。

最后是预算稳定调节基金净调入。近些年来，各地学习中央政府，大部分均建立了预算稳定调节基金，用于应对财政收支超预算安排的各种因素。2015年，辽宁省调入预算稳定调节基金资金279.57亿元用于安排财政支出，但在年末时又将496.55亿调回预算稳定调节基金，由此实际上导致扩大当年收支缺口-216.98亿元。2014年也有类似调回大于调入资金进而扩大收支缺口的现象，但2015年数额更大。至于为什么会发生这一现象，留待下文分析。

总结一下以上数据分析的结果，2015年辽宁省财政收支缺口2354.22（4481.61-2127.39）亿元，其主要填补渠道是中央净补助收入1842.85亿元，其他来源资金净调入资金490.49亿元，财政存量资金净盘活160.88亿元，新增地方债务收入76.40亿元，但预算稳定调节基金净调入反而扩大了收支缺口216.98亿元。

但就我们关心的2015年辽宁省挤出财政收入水分，进而导致财政收入下降超过支出下降的466.51亿额外缺口而言：首要的平衡资金是从其他来源调入资金的增长，贡献了382亿；其次是中央净补助收入的增长，贡献了148亿；其三是努力盘活存量财政资金，贡献了76亿；预算稳定调节基金、新增地方政府债务的影响反而是负向的。

一句话总结，地方挤出财政收入水分，寄希望于中央财政补助来填补额外缺口，恐怕是想多了！自家的孩子自家抱，由此形成的收支额外缺口主要还是要靠自身努力来解决。2015年中央对辽宁的净补助较2014年增长了147.59亿元，但这种增长基本上与全国同步；因为辽宁主动挤水分而增加的中央补助至多30来亿。

中央对各省的补助是如何确定的？

上文分析的结果表明，中央因为辽宁主动挤水分而增加的补助资金并不多。但辽宁省政府工作报告中曾指出：“财政数据造假问题，不但影响中央对辽宁省经济形势的判断和决策，还影响到中央对辽宁省转移支付规模，降低了市县政府的可用财力和民生保障能力。”辽宁省政府的认识错误了吗？

回答这一问题，需要了解中央对各省的补助是如何决定的。当前，中央对地方的财政补助主要有三大类：一是税收返还，二是一般性转移支付，三是专项转移支付。经过多年努力，可以说中央政府对地方的三类补助都有明确的分配规则，乃至明确的分配公式。这些分配规则是个庞杂的体系，无法一一介绍，有兴趣的读者可在财政部网站自行查阅。

其中，专项转移支付主要依要干的事决定，多数时候采取竞争分配方式向地方分配资金，主要看地方干的事效果如何，对落后地区略有照顾。税收返还按照基数和地方对应税源收入增长状况而定；地方挤出收入水分，反而有可能导致税收返还减少。一般性转移支付会考虑地区发达水平，向落后地区倾斜。但其具体测算时，多采用若干客观因素如常住人口、成本因素等决定的标准财政收入支出，而非地方政府自报的收支状况而定。

简单分析，辽宁省政府的认识也没错。地方财政挤出收入水分，有可能获得更多中央补助收入，主要影响在一般性转移支付和专项转移支付上。但是，中央的税收返还和转移支付资金分配规则，不会因地方政府挤出财政水分而改变。以辽宁省的案例来看，挤出1000多亿的财政收入水分，由此可以多获得的中央补助不过几十亿。

有财政收入注水就必然有财政支出的水分

辽宁省的案例也提出一个有趣的问题： 2015年财政支出较2014年下降了598.88亿元，这是否意味着本地的公共服务水平受到很大影响？在我国经济尚维持较高增长速度之际，正常年份财政支出或者说对应的公共服务都是处于不断增长发展状态。假如这近600亿的财政支出是真实下降的，影响不小。

然而，如果了解地方财政如何进行收入注水的话，可能我们无须过度担心其财政支出的下降。财政收入的造假，与GDP等经济数据的造假不同，需要真金白银进入国库，而非仅仅修改一下数字。国家审计署披露的一些案例，以及一些媒体报道的案例都表明，地方政府搞财政收入注水，主要是为了完成上级下达的收入计划，或者是为了追求政绩和排名，而并非是为了增加财政支出资金。在很多案例中，地方政府会要求企业上交额外的税收收入，或者从其他渠道增加非税收入，但事后又会通过财政补贴或其他方式将资金返还回去。显然，这种资金返还在账目上会记录为财政支出，但并非是真实的财政支出。

一句话概括：有财政收入的注水，就必然伴随着财政支出的水分。辽宁省2015年下降的近600亿财政支出，其中一部分也可能是水分。一个例证是：辽宁省在2015年调入了预算稳定调节基金资金279.57亿元，但为什么又在年末时将496.55亿调回预算稳定调节基金呢？其可能的原因就在于，财政支出的资金安排没那么紧张。

可以预期，地方政府经济数据，特别是财政收入造假问题，将是未来数年中我国必须面对的焦点问题。地方经济数据造假，不仅影响了中央对宏观经济形势的判断，也干扰了资源的区域配置。为实现高质量发展，必须痛下决心，挤出地方政府经济数据的水分。

辽宁作为最先揭开这一伤疤的省份，透析这一案例，有助于我们认识地方财政运转的真实状况，有助于我们分析挤出地方财政水分的经济影响，值得持续关注。

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