财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通

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关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知

财办金〔2017〕92号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：

一、总体要求

（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

二、严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

三、集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

四、组织实施

（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。

（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。

（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

财政部办公厅

2017年11月10日

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（原标题）财政部发改委欲规范PPP 严控政府付费类PPP项目

11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《意见》)，成为首个发文规范PPP发展的地方财政部门。《意见》提出，进一步规范江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目，加强监管，防范风险。

PPP即政府与社会资本合作。在2013年年底的全国财政工作会议上，时任财政部部长楼继伟提出推广PPP。近四年过去，全国范围已经形成了总投资额10万亿以上的项目库。

进入2017年以后，一系列规范PPP发展的政策文件亟待出台。

目前，财政部、发改委正在积极酝酿规范PPP发展的政策。一位PPP监管层人士对经济观察报表示，新规范的主旨思路将与此前已经发布的相关规范的思路一致：比如严禁借PPP模式变相举债融资;坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台;地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等。

“规范分很多层面，比如项目决策、融资方案、招标投标、合同签订等，对各个环节可能会出现问题的方面进行规范，规范的目的不仅仅是为了防范债务风险，更是为了PPP的健康发展，行稳致远。”上述监管层人士对记者表示。

“PPP这种模式，是世界范围内通行的，世界很多国家都在推行。PPP在中国有三十多年历史，模式本身不存在问题，这和地方政府融资平台以购买服务的名义购买工程等有本质的区别，未来对PPP要规范地推进，而不是停掉。”上述监管层人士对经济观察报表示。“规范PPP的目的是为了贯彻中央金融工作会议的精神，重点在于规范运作和防范风险。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示。

江苏迈出第一步

虽然2017年财政部在不断强调要规范PPP，但是最先推进的却是地方政府。

11月8日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，在《意见》中，江苏省财政厅提出将组织开展PPP项目重点抽查，及时查处、纠正不规范行为，确保PPP模式规范发展。

在这份实施意见中，江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理、健全完善PPP项目方案审核机制，规范建立PPP项目财政支出责任台账，全面公开PPP项目信息，加大PPP项目监督检查力度，健全完善PPP工作体制机制。

同时，在《意见》中，江苏财政厅要求各地应根据PPP项目进展情况，及时在信息平台上填报各阶段信息，重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对公开不及时的项目进行通报，对提供信息不真实、不完整、不准确的项目责令限期整改，无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库提供的数据，截至2017年9月末，江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个，总投资4738亿元，落地率为43.3%。

金永祥认为，此次江苏省财政厅发文规范之后，预计未来会有更多省市的规范PPP文件陆续出台。

E20研究院执行院长薛涛认为，江苏财政厅的文件成为地方落实财政部规范PPP的第一个落地文件，有着明确的风向标作用，可以预期的是，未来全国非运营类绩效不易把控的大型项目面临收缩，信息公开度会进一步提高。

中央层面的动作

相关监管层人士对经济观察报表示，目前发改委、财政部也在研究制定PPP的监管规范，规范的主旨思路与此前已经发布的相关规范思路一致，比如严禁借PPP模式变相举债融资，坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

这一规范的出台有迹可循。财政部、国资委在2017年年初之后一直在强调规范PPP的发展，并出台相关政策。

5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在今年7月31日举行的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确，要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。

2017年10月，国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿)，该意见针对了在PPP项目社会资本中扮演重要角色的国有企业。通知提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%，其他央企比例不超过20%。

今年11月1日，财政部金融司司长王毅在第三届中国PPP融资论坛表示：“对不具备条件、未规范开展’两个论证’的项目，特别是那些不属于公共产品供给体系、自己的资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金、未来项目运行没有很好的绩效、过度依赖政府付费的项目，我们有考虑把它剔除。”

同日，史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示，要按照党的十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，严守财政支出的10%红线，保证PPP改革事业可持续发展。

该次论坛中，史耀斌还强调，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。“对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。”

短期项目或减少

根据财政部PPP中心数据显示，截至9月末，全国入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中，6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元;7,442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额7.7万亿元。

金永祥认为政府方和社会资本方同时开始规范，从长久来讲有助于PPP可持续发展，但近期PPP数量会有较大幅度下降。

E20研究院执行院长薛涛认为，强化PPP规范，包括以下几个方面：首先，可以重申或具体化明确化之前的相关规定，包括对投融资平台本身的监管以及不合格项目出库的可能性。特别是此前在PPP创新中被忽视的相关内容，比如政府性基金在PPP中的使用规范。

其次，还将收紧一些不适合PPP的项目或地区，其中包括工程导向的运营绩效约束特点不足的项目，同时还强调了对10%的刚性约束。

再次，要严格PPP的管理流程：比如突出PPP省级项目库的作用，同时避免PPP名称的滥用，进一步推进信息公开和责任追索制度，还有不同地区风险预警制度等等。“需要注意的是，PPP政策不能左右摇摆，不能从一个极端走向另一个极端，要逐步规范。对于前期PPP项目，要以整改为主，只要能满足PPP基本特征即可，重点抓好未来的PPP项目。”金永祥对经济观察报表示。（来源：经济观察报）