地方财政自治轮廓初显

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地方财政自治轮廓初显

近日，国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。 　　近日，国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。这个文件可谓对症下药，针对中央和地方转移支付制度长期存在的积弊，明确了一揽子改善方案。

转移支付是财政平衡的重要环节。建立周密细致的转移支付标准，实施科学的评估和管理机制，是规范政府间财政关系的关键。中共十八届三中全会决定对此已有方向性指引，新修改的《预算法》对其基本原则也做了确认。国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》则在此基础上提出了进一步要求。它将目标瞄准上下级政府之间的资金往来，将政府自身的权力和利益作为改革对象，无疑是本届政府值得嘉许的又一重大举措。

科学的转移支付必须以稳定、合理的政府间收支划分作为前提，并建立在中央与地方事权明确的基础上。中央该做什么、地方该做什么，只要其内容通过宪法或法律固定下来，哪些钱该中央花，哪些钱该地方花，其划分就不是难事。目前，《深化财税体制改革总体方案》已经中央政治局通过，政府间事权调整有了大致轮廓。

但是，事权划分不是财权划分的结果，而应该是其前提，它涉及复杂的政治、经济和社会关系，远非财税改革方案所能包容。在这些改革步骤完成前，至少在方案明朗前，转移支付制度改革的难度可想而知。

中国是中央集权的单一制国家，但宪法也要求“充分发挥地方的主动性、积极性”（第三条）。这意味着，在宪法层面上，中国也是肯定中央-地方分权的。在“大一统”的背景下，集权可以依赖惯性，分权却需要借助规则。

如果地方的自主权不清晰，中央可以对地方发号施令，不受任何标准或程序的限制，不管是政府间财政收支划分，还是后续的资金转移支付，其所能发挥的效果都会十分有限。十八届三中全会决定提出，要建立“事权与支出责任相适应的财政体制”。以“权利”为核心建构地方财政，这是一种财政自治的思路。明确事权与财权划分后，地方可以成为独立的财政主体，其财权不受中央不正当干涉。也只有在这种法律安排下，才可能要求地方对其债务独立负责。

此次转移支付改革的内容相对技术化，涉及转移支付的结构调整、标准明晰、程序规范和手段优化，也包括对行为边界的厘清。

通过宏观观察不难看出，这次转移支付制度改革，其目标并非为了压缩地方财政自主空间，或者进一步模糊中央与地方的财政关系；相反，无论是要求增加一般性转移支付的比重，清理、整合和规范专项转移支付，还是要求中央负担因其政策变动而增加地方的财政支出，或是将专项转移支付归因于地方承担中央委托事务，都有助于防止中央随意干涉地方财政事务。

结合此前国务院提出的“不救助地方债”的立场，地方财政自治的轮廓逐步凸显。基于法治国家原则的要求，要想将宪法民主集中制原则落到实处，舍此别无他途。（东方早报 熊伟） 

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