开前门堵后门地方债显性化

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开前门堵后门地方借债显性化

地方政府全面发债的步伐又推进了一步，从沿海扩展到中西部，地方政府举债趋于显性化。

地方借债显性化

财政部21日印发相关通知，广东列入今年试点地方政府债券自发自还的十个省市之一。

广东省综合改革发展研究院副院长彭澎告诉《第一财经日报》，此次试点扩展到10个省市，意味着地方发债已经进入到全面推开的中间阶段。之前试点都是在沿海，此次既有沿海省市，又有江西、宁夏等中西部省份，试点的面更广，各地情况差别更大，这也在为向全国推开作准备。

为了增加地方政府的融资渠道，我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，包括广东、浙江、上海、深圳4个试点的地方政府债券都是财政部代理发行的。从2011年开始，试点的4省市自主发债，但仍由财政部代还本息。去年，江苏和山东两省也加入了试点。

而今年的试点范围除了数量增加，地方自发自还也是一大亮点。“其实以前财政部代还的概念，实质上还是地方借地方还。”广东省财政厅科研所所长黎旭东对本报称，以前由财政部代还，主要是为了规避《预算法》中地方不能发债的问题。其次就是地方发债还是受财政部约束的，不能乱发。

目前我国正对预算法进行修改，最新的预算法草案中有包括允许地方政府直接发行债券为重点项目融资的规定，不过，该草案尚需获得全国人大的表决通过。

黎旭东说，推进地方发债最主要的目的就是要把原来地方政府规避法律限制的城投债、平台债显性化、透明化，因为原来这些债务究竟有多大规模是无法控制的。“现在就要逐渐堵上后门，打开前门。”

彭澎认为，通过发债的形式，而不是搞投融资平台、影子银行的方式来举债，有利于我国对地方负债的掌控。其次，目前很多地方负债进入到期偿付的阶段，与其让地方政府继续通过影子银行、融资平台的方式借新债还旧债，不如打开一个口子让地方借债显性化。

额度不会增加太大

“关键在于，到底借债多少，发债规模、额度如何确定？”彭澎说，显性负债如果没有合理的控制，也有可能导致地方乱发债。

财政部的文件提出，试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

以广东为例，2013年财政部正式下达广东省2013年地方政府债券发行额度121亿元（不含深圳），相对于2012年的86亿元同比大幅上升40.7%。

“今年额度应该会增加，但不会增加太大，不可能一下子给你几百亿上千亿的。”黎旭东说，现在发债额度的制度和管理规范还没有完全建立起来，在旧债仍没有完全化解的情况下，新债不可能放太大。“目前的改革更主要是从制度层面上、开前门堵后门去考虑问题，而不是额度上的问题。”

至于以后额度的确定，黎旭东预计，届时国务院和财政部会有具体的操作规则出来。

“额度确定的依据是什么，是地方本身的负债水平还是偿债能力？毕竟有些地方尤其是沿海地区的偿债能力很强，比如一线城市现在土地还是很好卖。三四线城市土地不那么好卖，但也需要钱才能发展。”彭澎说，对地方的负债水平和偿债能力、资产结构都要做全面考虑。但这些都靠中央来敲定也不容易，“所以最后可能还是要由地方提出来，中央审批，把中央和地方的积极性都调动起来。”

不搞平均主义

他指出，有些地方虽然负债水平高，但偿债能力强，所以可以多借一点。因此要根据实际情况，不要搞平均主义。有些中西部省份发展可能很需要资金，但就是缺乏偿债能力，那么就可以考虑加大中央通过转移支付的形式来解决，而不是通过发债的形式。

在中山大学岭南学院财税系主任林江教授看来，未来额度多少可能需要中央与地方一起确定。“比如，你是欠发达地区，你要发债可以，但你得告诉我为什么要发这么多，有没有经过地方人大的批准，是否用在有经济效益的地方，以及你到时如何偿还债务，这一切都要置于公众、人大监督，最后还有中央的审批，是要过关斩将的。”

他说，过去很多平台债缺乏监督，叫平台公司出面去发债，公司发债不需要经过人大监督，不需要经过公众监督，而现在的改革让权力和责任统一起来。这也是改善地方治理结构的一个重要步骤。

在确定额度之后，利率的高低则应该通过市场化来体现。林江说，此轮试点，广东、深圳、上海可以发，江西、宁夏也可以发，届时，中西部的利率可能更高，而东部比较低。那么对投资者就有一个自主选择的问题，这也体现了市场配置资源的作用。

另一方面，目前地方平台债都是中短期为主，一旦还款高峰到来，地方政府还债压力就很大。因此，通过鼓励地方政府多举一些长期债券，一定程度上可以改善债券的期限结构，延缓债券的高峰期，缓解地方的偿债风险。根据财政部的文件，7年以上的中长期债券占了六成以上。

林江说，未来几年我国要推进利率市场化，市场化后，贷款的基准利率就不再是由政府决定，届时十年的长期债券的利率就很可能成为基准利率。（来源：第一财经日报 作者：林小昭）

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