新城市化的民生隐忧

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聚焦新城市化进程中的民生隐忧

就在寄予城镇化扛当未来中国经济增长大任之时，冲动下的城镇化进程亦是引发了不少专家的忧虑。其中民生的隐忧最受关注。

2013年6月6日至7日，备受关注的“2013年公共政策国际研讨会”在北京隆重召开，北京师范大学“民生发展报告课题组”撰写的《2013中国民生发展报告》在开幕式上正式发布。十届全国人大副委员长蒋正华，十届全国人大法律委副主任委员、原湖南省委书记王茂林，人民日报社副社长何崇元等领导出席会议并做重要讲话。

期间，“第一届中国民生发展论坛”作为该研讨会的分论坛同期举行。据中国民生发展论坛秘书长严碧华介绍，本次论坛由人民日报《民生周刊》杂志社与北京师范大学政府管理学院、政府管理研究院共同主办,广州市容大生物技术有限公司协办。

论坛依托《2013中国民生发展报告》的研究成果，围绕“新城市化进程中的机遇与隐忧”这一主题，邀请民生领域权威学者深入探讨。

十一届全国人大财经委副主任委员贺铿、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘勇、中国人民大学地方政府发展战略研究中心执行主任彭真怀、北京师范大学政府管理学院执行院长兼政府管理研究院院长唐任伍、北京大学城市与环境学院教授、北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎、民生证券研究院副院长管清友、国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏、中国社会科学院财贸所财政研究室主任杨志勇和广州市容大生物技术有限公司董事长韩敏等专家学者和企业代表出席了论坛并演讲。

贺铿在论坛上指出，“这次城市化再来一个过多的投资，一定会出现大的问题。”贺铿在论坛上表示，“新型城镇化再来搞大规模的房地产投资非常值得忧虑，用房地产来推动GDP的增长危险性非常大。”

他指出，新型城镇化如果再通过“推动扩大投资，扩大房地产化”进行有可能使我们的国民经济崩溃。

贺铿强调，城镇化的核心问题是要发展产业，必须要用产业发展城市化，要倡导更多的非农的就业岗位，让农村的剩余劳动力在城市里面找到相对稳定的就业岗位。这个问题相关的一点，就是要改革现有的土地制度和户籍制度。

刘勇在论坛上指出,提出四个更加才是中国城镇化未来需要走的道路。第一个“更加”是更加“节约”。城镇化本身就是人口集中的过程，产业集中的过程，中国的人口众多，人口资源少，所以我们要做的更加节约。第二个“更加”是更加“快速”。中国的城镇化率是1995年开始的，按照现在的规划，我们的城市化完成是2030年，将近30年。第三个“更加”是更加“有质量”。现在很多大城市基础设施建设，往往生态环境被忽视了，留下了很多的问题。第四个“更加”是更加“可持续”。

贺铿：城市化需要产业支撑

城镇化是中国未来发展最大的潜力，那么是不是意味着新一轮投资潮的到来？什么是“新型”城镇化？它应该规避旧城市化中的哪些问题？推动城镇化的根本动力是什么？在6月6日举办的第一届中国民生发展论坛上，十一届全国人大财经委员会副主任委员贺铿作开题演讲时表示，新型城镇化如果再推动扩大投资、扩大房地产化，将可能使国民经济崩溃。

贺铿认为，新型城镇化应避免走城市化的老路，不搞造城运动，不再建城市圈和城市带。加快城市化的发展，重在“新型”二字。其核心问题是，发展非农产业，用产业带动就业，以此发展城市化。

他特别提出，要改革现有的土地制度和户籍制度，规避旧城市化中农民的“失地”和二元化问题。其次，城市化的重心必须向下，发展县及县以下的小城镇，推动城乡发展一体化，促进农业现代化。而在城镇化的过程中，要依靠市场的力量，不能一味由政府包办。

同时，针对要放慢城市化的观点，贺铿表示不赞同。他认为，城镇化是一个国家工业化和现代化的重要标志。“中等发达国家的城市化率都在85%。邓小平提出中国要在2050年达到中等发达国家水平，而所谓的中等发达国家，比较共识的是韩国、中国的台湾省，他们的城市化率都是80%，农村人口占比不到15%。”

“所以，加快城市化是必要的，这也是我们今后发展的最大潜力。”贺铿说。那么，怎样才能真正提高城市化率？其动力是什么？贺铿认为，真正的城镇化，首先要打破户籍限制，其核心应该是发展非农产业。

“旧的城市化是二元化，有城市户口的城市市民和没有城市户口的城市居民，不是真正的城市化。所谓搬到这里就是城市居民，而没有自己工作和居住的地方，是伪城市化。”贺铿说，必须要用产业发展城市化，让农村的剩余劳动力在城市里找到相对稳定的就业岗位。“如果没有配套产业，没有大量非农就业岗位，城市人口没有工作或者说没有充分的就业，尽管在城里住了半年算城市人口，那也不是真正的城市人口。”

不仅如此，贺铿还强调，要让转移进来的城市人口享有同等的医疗、教育和社会保障，才能做到城市化质量的真正提高。

此外，贺铿特别指出，城市化要与农业现代化同时推进，如果没有农业现代化，真正的城市化也不可能很快完成。他认为，要解决吃饭问题，靠小农业是不大可能的，除了土地保障，更要相信科技。

而提到农业现代化，如何推进是一个根本问题。“现在我国的农业机械市场被外国占据，我们可以接过来，农业科技要迅速发展起来。”贺铿对说，只有农业现代化了，吃饭的问题才能够解决；只有农业现代化了，剩余的劳动力才可以转移出来。农业现代化与城市化要同时推进。

贺铿最后强调，城市化一定要统筹规划，要依靠市场的力量，不能像过去那样一味地由政府包办、造城。要改变过去经营城市的理念，完善城市功能。只有这样的新型城镇化才有可能真正成为推动经济发展的最大动力，否则就会成为动摇国民经济的不利因素。

唐任伍：新型城镇化存四大民生隐忧

《2012年民生发展报告》曾提出了渐进改善发展民生过程中存在的三大陷阱：第一是高福利陷阱；第二个是民生的缺失陷阱；第三是两极分化的陷阱。

在第一届中国民生发展论坛上，北京师范大学政府管理研究院院长唐任伍强调，当时提出三大陷阱的目的就是要劝导中国的决策者、执政者应该在发展中国民生、改善中国民生时有前车之鉴，汲取一些经验和教训，避免错误。但他同时指出，很多地方领导人为了追求政绩，仍然不顾当地的经济社会发展条件“许空诺”，“这种行为以后会出现问题。”

唐任伍指出，中国存在的另一个重要问题是两极分化，已经到了老百姓忍无可忍的地步。“中国的基尼指数达到了0.61。按照规律，当基尼指数达到0.5时，社会是绝对不平等的。”

唐任伍在解读论坛期间发布的《2013中国民生发展报告》时强调，今年的民生发展报告以“新城镇化进程中的民生隐忧”为主题。如果中央政府决策者和实施者继续按照过去的发展模式推行新型城镇化，就有可能存在四大隐忧：

第一大隐忧是耕地减少，粮食危机。十八亿亩耕地红线很快就要被突破。推行新型城镇化，城市规模要扩大，同时各种基础设施要大力扩展，但中国的耕地是有限的。粮食与耕地密切相关，耕地减少，粮食产量自然减少，粮食安全就没有了。

第二大隐忧是资源恶化，环境恶化。“我们现在的城镇化实际上是盖楼，扩大规模。全世界20层以上的高楼有70%多在中国。现在中国是向天空进军，湖南干脆叫天空城市。整个城市扩大以后，资源、环境的隐忧就出现了。如果盲目地把新型城镇化变成城市规模扩大或者房地产化，将出现很多问题。”

第三个隐忧是城市功能缺陷凸显、民生质量下降。新型城镇化形成后，大量的农村人口进城，造成城市拥挤、交通拥堵、噪音严重、空气污染、垃圾增加，城市生活质量下降。

第四个隐忧就是“被城市化”。尽管农民确实进入了城市、上了楼，但是他的心没有皈依城市，这就是“被城市化”。

唐任伍最后指出，今年的民生发展报告里面提出了四大民生隐忧，为的就是给决策者一些提醒。“我们的出发点是好的，目的是积极地用新城镇化拉动中国经济的发展，把新型城市化作为中国经济发展的一个新引擎，但一定要注意发展过程中的隐忧。”

刘勇：给城镇化一些正能量

6月6日下午，在第一届中国民生发展论坛上，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘勇，为与会者做了《中国城镇化发展中的若干战略问题》的主题演讲。针对城镇化发展进程中争论比较大的几个话题，刘勇提出了自己的观点。

刘勇认为，城镇化是推动我国经济社会发展的重大举措，打造中国的升级版要靠城市化。对于在城市化过程中遇到的问题，包括隐忧和困难，都是不可避免的。城镇化的重要途径是工业化和信息化高度融合，城镇化与现代农业化紧密结合。他呼吁，应给城镇化一些正能量。

“说城镇化是解决中国社会短期内所有问题的灵丹妙药，并不过分。”刘勇表示，除了建立社会基本保障体系外，全面提高民生的另一个重要途径就是城市化。

刘勇认为，城镇化对于短期内扩大内需、保证经济稳步增长，也是有作用的。其次，推动城镇化进程还可以促进经济方式的转变，形成集约化、市场化的经济发展之路。不仅如此，城镇化还可以促进经济结构的调整，促进资源的高效利用，加强生态环境的集中整治等。

刘勇透露，由国家发改委牵头，财政部、国土部、住建部等10多个部委正在编制《全国促进城镇化健康发展规划纲要（2011—2020年）》初稿。按照“十二五”规划提出的“三纵两横”格局，全国将设计21个城市群、180多个地级以上城市、1万多个城镇。中国整个城镇化体系将由此建立。

对此，刘勇认为，城镇体系建设是百年大计。未来中国的高度城市化，需要顶层设计。他指出，建立一个完善的城镇体系，明确城镇化和城镇建设的总体方向和目标，对促进我国工业化健康发展、国土资源的高效利用和开发，以及生态环境建设将具有举足轻重的作用，能有效促进城镇化和城镇建设与经济社会发展、国土开发和生态环境之间共同协调和可持续的发展。

“首先，城镇化水平将达70%以上，城镇人口达10.5亿人（按预计的中国人口高峰15亿人计算）。按农村达到现代化所需人口，中国城镇化水平应当达到80%左右，城镇人口12亿人，农村人口则保持3亿人。”

“这个规划或将于今年8月出台。”刘勇说。

在演讲中，刘勇指出，未来城市化的途径，至少要走两条路，一是正常的人口转移到城市，还有一个途径是就地城市化。

“城镇化不仅是人口、土地的城市化，而且还是农村居民点变成城镇居民点的过程。”刘勇表示，改革开放以来，农民工进城打工给城市化的趋势做了很大贡献，但是每年春运带来巨大的人口流动，可称得上是世界的一大奇观。如果这种现象长期存在，对整个中国的发展是十分不利的。

研究分析表明，按我国13亿人口计算，仅靠现有的655座城市，特别是其中有300多座地级市，是难以或无法满足工业化和城镇化发展要求的。必须在坚持大力发展地级市的基础上，积极发展近3000多个县城，才能有效地解决我国工业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。

“目前中国有300万个行政和自然村，如果这些行政和自然村同美国发展模式一样，全部变为家庭农场，也就是从农村居民点向城镇居民点转变，中国的城市化实际上就是300万个行政村和自然村。这要求中间3万多个乡镇变为建制镇，成为吸纳农村转移人口的主力地区，这样中国的城镇化才有可能成功。”刘勇表示。

彭真怀：用新城镇化盘活经济全局

“郡县治则天下安”。目前，全国94%的国土面积在县级，75%的人口在县级，整个乡镇政权是国家政权的管理末梢。在第一届中国民生发展论坛上，中国人民大学地方政府发展战略研究中心执行主任彭真怀认为，相应的机构改革必须加强力量，权利必须下沉。应重视小城镇的政策投入不足、工农业发展本末倒置等城镇化问题，用新型城镇化盘活经济全局。

彭真怀指出，新型城镇化这场真正的改革将改变中国历代统治者对农民、农村、农业的态度，是中国几千年没有过的大变局，将改变我们五千年农耕社会对农民的剥夺、对农村的侵害。“新型城镇化要给国家一个未来，让农民人生有出彩的机会。”

彭真怀认为，新型城镇化需要在两个层面发力。第一个层面是，让地级以上城市消肿，解决虚假城镇化遗留的城镇问题。第二个层面是，让县城和小城镇建设释放真正的改革红利。“在这个方面进行试点，也是中央经济工作会议提出的趋利部分，可以带动整个国家成长的空间。”

此外，彭真怀还建议用新型城镇化盘活全局，提高农民的收入，提升农业效益；鼓励资本下乡，改变农业靠天吃饭的局面；对农业进行区域化布局、标准化生产和加工，从源头上解决整个中华民族的食品安全问题。

彭真怀强调：“中央财政在经济形势不好的情况下，在地方拿不出很多钱支持城镇化的时候，提出民营企业撬动社会资本进行城镇化建设。”

2009年，国家提出鼓励中小企业投资的“国29条”，紧接着又在2010年提出了鼓励民间资本的“新36条”。彭真怀指出，新型城镇化让中国的民营企业经营者对自己的发展环境不再表示怀疑，不再把自己的子女教育放到国外去、把资产转移到国外去。“因此，我们只要给出这样一个政策，就可以盘活这个国家三农的全局。”

彭真怀提出，用新型城镇化引领中国的农业现代化，是我国的根本前途和出路。

以美国为例，他分析道，美国是一个发达国家，也是全世界农业最发达的国家。美国的工业化建立在农业现代化的基础之上，所谓的飞机、汽车、铁路都是为农业服务的。农业与美国的成长有密切关系。“如此比较，国内各个地区制订规划的时候，一直以农业降低为荣，完全是一种本末倒置。”

彭真怀将产业发展形容为盖大楼：“第一产业是农业，是最基础的，是地基；第二产业是在农业基础之上为农业服务的工业化。从产业结构的分工来讲，这是一个逻辑过程。”

“我们削弱了农业，在这个基础上谈我们的工业化，因此我们发现工业化出现了一些糟糕的情况。国家发改委一个规划下来，各个省市进行复制，县级小城也复制，产业自然就会过剩。” （来源：中国联合商报 作者：孙先锋）

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