“一带一路”防灾减灾亟待破题

国际金融报  作者：张颖

“一带一路”沿线国家在国土面积、人口数量、GDP总量和家庭消费总量上都相当庞大，因此，“一带一路”的推广和成功经验，对于全球而言有着重大的意义。然而，许多“一带一路”沿线国家却是灾害频发区域，灾害的发生还可能引起“一带一路”沿线国家之间社会、经济甚至政治的连锁反应，因此，关注灾害防御与救灾合作，已经成为“一带一路”战略部署中不可或缺的重要环节。

数字总能说明一些问题。

来自“一带一路”——欧、亚、非三大洲65个国家1900年至2015年的5354个自然灾害数据显示：尽管近30年因自然灾害死亡的人口有所减少，但自然灾害数量急剧增长，生活在灾难易发地区人口总量上升，仍导致经济损失逐年大幅递增。

1995年-2015年，全球前10个因气象灾害受灾的国家中，“一带一路”沿线国家占了7个；1980年-2015年，全球自然灾害很多发生在“一带一路”沿线国家，其中，2000年，这个区域总共发生了235例（至少大于10人死亡，或经济损失超千万元）。

可见“一带一路”沿线国家不仅是灾害风险很高，而且是灾害损失很严重的区域。这一情况又以中国、南亚和东南亚最为严重，中东欧尽管自然灾害总体数量不多，但仍然有一些重大的灾害。

另一组数据更令人担忧：“一带一路”沿线国家因灾害产生的经济损失占GDP比重相当高，以中国汶川地震为例，其损失约占当年中国GDP的2.5%。大部分“一带一路”沿线国家的保险密度不足100美元、保险深度不足1%，尚处于保险业起步发展阶段。

这些数据让人警醒。灾害的发生可能引起“一带一路”沿线国家之间社会、经济甚至政治的连锁反应，因此，关注灾害防御与救灾合作，已经成为“一带一路”战略部署中不可或缺的重要环节。

日前，由复旦发展研究院中国保险与社会安全研究中心、EMERALD出版社旗下《灾害预防与管理》国际期刊承办的“一带一路中的灾害防御与救灾合作”论坛在复旦大学举办。与会嘉宾一致认为，在“一带一路”的机遇窗口，应该加强国际合作，围绕《仙台减少灾害风险框架》（以下简称《仙台框架》）的目标，充分发挥政府、研究机构、保险机构、民间组织和媒体的作用，降低灾害风险，实现“一带一路”区域合作和全球化的共赢。

巨灾风险惹关注“"一带一路"沿线为灾害频发、易发、多发的区域，同时多为发展中国家和地区，灾害风险高、救灾压力大。”民政部国家减灾中心总工程师杨思全指出，目前，防灾减灾管理体制主要分为统一集中模式、区域合作模式、内外结合模式和混合管理模式。在防灾减灾的过程中，还突出存在着一些问题。比如，基础设施建设中城市高风险、农村不设防，缺乏有效的技术和平台支撑，人才队伍结构不优、数量不足，全社会灾害风险认知水平不高，社会力量发挥作用不足等问题。

近年来，全球自然灾害频发，越来越多的人生活在灾害易发地。数据显示：1944年至2015年全球发生的灾害次数中，亚洲发生的灾害次数占40%以上，受灾人口总数占全球受灾人口总数的75%以上，可见亚洲对于灾害的防御能力、救灾能力是相对薄弱的。

杨思全坦言：“受经济发展水平限制，亚洲地区防灾、减灾、救灾投入相对较少，灾害一旦发生，就会导致非常严重的损失，对当地经济造成严重影响。因此，如何提高"一带一路"区域防灾减灾能力显得至关重要。”

联合国减灾署对外联络部主任Jerry Velasquez告诉记者，得益于预警机制和撤离演练，得益于医疗的长足发展，在灾害类型多变、数量增多的情况下，死亡人数却在下降，但也不能忽略了经济损失不断上升的现实。

“对于富裕国家，由于城市建筑物等价值更高，可能面临着更重的损失。”Jerry Velasquez进一步分析说，“而贫穷国家一旦遭受大型灾害，很容易产生经济上的倒退，因此对于灾害损失的预防对任何一个国家都具有非凡的意义。”

“一带一路”战略的五要素分别为政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，覆盖了来自欧、亚、非三大洲的65个国家，在国土面积、人口数量、GDP总量和家庭消费总量上都相当庞大，“一带一路”的推行对全球有着重大的意义。

在复旦发展研究院中国保险与社会安全研究中心主任许闲看来，“一带一路”地区面临着不同的灾害类型，中国、南亚和东南亚地区是世界上灾害发生最频繁的地区，近年来，自然灾害数量急剧增长，生活在易发地区的人口总量上升，经济损失逐年大幅递增，使得“一带一路”沿线国家合作进行防灾减灾势在必行。

日本立命馆大学教授Rohit Jigyasu则提出：72%的文化遗产坐落在世界主要地震带上，世界文化遗产城市也多坐落在洪水多发带上，可以说，文化遗产敏感且脆弱，一旦被破坏，将不可再生，需要花费巨大的资源来进行修复，同时还将影响社群的情感维系。

“大部分的文化遗产城市也是经济中心，但不能简单地从城市的角度来审视这些城市，也要意识到城市是文明和经济的集合，经济可能会从某种角度影响文化遗产的保护，历史文化遗产的保护不能和经济分开。”Rohit Jigyasu强调说，“在对文化遗产进行损失评估时，要制定实用的评估标准，同时还要对专业人士和普通人士进行教育。”

区域合作是关键

如果能够减少灾害带来的损失，就能更好地进行经济社会的发展。那么，“一带一路”沿线国家该如何防灾减灾呢？有意思的是，几乎所有与会嘉宾都提到了4个字——区域合作。

杨思全指出：“一带一路”沿线国家要加强科技对防灾减灾的支撑能力、推动区域合作的协同联动机制、履行国际上关于防灾减灾的义务、充分发挥现有国际组织的作用、开展经验和实践的共享，以提升“一带一路”区域防灾减灾的综合能力。

“区域合作，尤其是政府间合作是未来"一带一路"防灾减灾的趋势。”许闲进一步呼吁，“一带一路”沿线各国应该提供更多的灾害数据，为制定更实用的防灾减灾机制打下坚实的理论基础，“中国应该继续和这些国家深化合作，并加强和国际组织、非政府组织的合作，建立基金化解灾害风险”。

其实，“一带一路”沿线国家已经有了一个可参考和借鉴的合作机制——亚洲备灾中心（ADPC）。这是一个地区性的备灾中心，主要工作是减少亚洲及太平洋(601099,股吧)地区的自然灾害。

亚洲备灾中心灾害评估部主任Marqueza Cathalina L.Reyes告诉记者：“ADPC在亚洲开展了一些地区性的项目，通过与政府、企业的合作，对一系列灾害进行监测和管理。开展"一带一路"区域合作时，应该着眼于共同的兴趣和利益，在新常态的大背景下，制定合作框架和战略体系，来进行早期的跨国预警和风险评估，共同应对气候变化和灾害风险。”

另一个备受关注的合作是《仙台框架》。这是全球第一个与2015年后发展议程相关的重要协议，它也在减灾方面设立七大目标和四大优先行动事项。这个新减灾框架强调要想真正减轻灾害风险的负面影响，需要长久而持续地关注人们的健康和生计，并进行定期跟进。

在Jerry Velasquez看来：“《仙台框架》以人为本，强调不仅要关注灾害损失，更要关注灾害风险，减小灾害规模，希望能在15年内达成减少人员死亡、减少受灾人口、减少经济损失、减少对关键基础设施的破坏四大目标。当然，《仙台框架》也面临着防止经济损失、防止创造风险、化解风险而非仅转移风险三大挑战。”

更重要的是，《仙台框架》强调了政府责任以及其他利益相关方的责任。Jerry Velasquez认为，这可以成为“一带一路”沿线国家开展更多的政府－政府、政府－国际组织和政府－非政府组织合作的“范本”。

台湾大学气候天气灾害研究中心主任谭义绩则提出：“"一带一路"沿线国家可以利用大学能力帮助地方政府建构防灾社区。”谭义绩分析说，政府更加关注城市层面，因此大学着眼于社区层面来对社会防灾减灾体系进行补充。通过了解当地主要风险、降低灾难损失、进行培训和路线规划、向居民提供防灾减灾设备、提高居民公共意识等几个方面绘制灾情防范地图、构建防灾社区。

菲律宾灾难预防中心研究员Fatima Gay J.Molina更关心社会组织和社区在建设有抗灾能力地区中的作用。“一带一路”沿线国家防灾减灾不仅需要政府间的合作，更需要民间社会组织的力量。

险企参与潜力大

保险对个人保障和政府财务平滑都有重要意义，运用保险的手段可以帮助“一带一路”沿线国家更好地进行风险管理。

永诚财产保险股份有限公司总裁冯天佑是当天发言嘉宾中惟一一个保险业代表。在他看来：“"一带一路"沿线国家的合作存在着许多风险，如经济风险、政治风险、自然风险、运输风险、信用风险、恐怖主义风险。”

“保险业应该积极参与"一带一路"的灾害管理。”冯天佑指出，“在为客户分析风险时，主要从可能性和严重性两方面来衡量风险，通过保险公司找出风险、评估风险并告知客户可能性与严重性，帮助客户采取减少、转移、分散风险等不同的策略。”

事实上，随着“一带一路”战略的不断推进，“一带一路”沿线国家之间的经贸合作越来越频繁，保险公司参与“一带一路”建设的窗口期已经到来。不过，需要指出的是，中国的保险公司在一些国家和地区并没有取得营业许可，该如何挖掘“一带一路”的发展潜力？

冯天佑告诉记者：“合作是最好的途径。在这个世界上，不可能只有一家保险公司，也不可能一家保险公司覆盖全部"一带一路"沿线国家。这也是为什么我们要开展国际合作，与其他国家的保险公司一起提供服务，包括和一些保险公司以外的机构"打交道"。”

值得一提的是，就在论坛召开前一周，保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《实施方案》），标志着我国巨灾保险制度建设迈出关键一步，以地震为突破口的巨灾保险制度即将开展实践探索。

而这也成为了论坛当天境内外与会嘉宾关注的话题。

据悉，此次我国城乡居民住房地震保险制度按照“风险共担、分级负担”原则，前四层具体由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金构成分担主体，当第五层财政支持及其他紧急资金安排无法全部到位的情况下，启动赔付比例回调机制，以前四层分担额度及已到位的财政支持和紧急资金总和为限，对地震巨灾保险合同实行比例赔付。

这意味着建立居民住宅地震巨灾保险，政府仍要承担“兜底”的角色。根据一份最新的调查：美国灾害管理、损失救助和重建资金66%由商业保险机构支付，欧洲这一比例高达70%，亚洲仅为9%。这个“9%”，主要由日本、中国香港、韩国贡献。

在上海保险同业公会秘书长赵雷看来：“这其实是一个世界难题。跟一般商业保险不同，巨灾保险具有准公共产品的特点，如果按照商业化运作，保险价格往往很高，群众买不起；但如果价格过低，灾难发生后，保险公司又赔不起。”

赵雷向记者透露，目前，商业保险机构与政府在巨灾保险领域的合作出现了一些新情况，比如，商业保险对地方政府、国家财政进行承保，一旦政府的灾害管理、损失救助和重建资金击穿当年财政，保险公司给予相应的保险赔付，从而缓解了政府在公共管理中可能发生的财务风险。