环保部环境工程评估中心副总工程师任景明2013年8月出版的《从头越——国家环境保护管理体制顶层设计探索》中分析认为，因为环评委托代理关系本身存在一些缺陷，导致出现了环评经费受制于建设单位、环评机构站在建设单位角度乱评价、环评机构本身与建设单位属于同一系统、有的地方环保部门为建设单位指定环评单位从中牟利、行政干预环评审批等问题大量出现。

环评如何“走过场”

邝森(化名)，某化工企业的总经理助理，一直忙着准备公司新上项目材料，最近在环评审批时卡了壳。公司委托当地一家环境管理咨询公司撰写环评报告，对方对新项目的废气处理装置能否使排放达到国家标准表示质疑。

邝森清楚，老板投资这个项目是因为目前市场正火热，希望赶紧上马，最好两年收回投资，三年盈利，五年翻番——要是严格按照环保要求配备减排设施，这个构想基本要变成泡影。

为了报告顺利出炉，邝森对咨询公司投其所好，吃吃喝喝之外，还向对方团队的每个人都“意思”了一下，“乙方”也就没刁难，环评报告书写得光鲜漂亮，看不出什么毛病。其实，就算邝森不公关，咨询公司也不会一直为难他们——因为咨询公司本来就与邝森所在公司即建设公司签了商业合作，建设公司要为此支付环评费用。

但没想到，掩饰过的环评报告表，在送市环保局环评科审批时被评估单位(评估单位是审批机关设立的赋有行政职能的工作机构)发现了漏洞，被要求重新设计废气处理方案。

邝森面临的选择有两个：要么请老板拿钱改设备，要么请审批部门高抬贵手放条路。在他看来，后者更好操作一些——公司上一个项目上马前，他就是这么干的。

其实，审批过关这件事通常由环评机构来帮忙搞定，但邝森所属公司请的这家环评机构报价已经很优惠了，所以审批通关的公关只能自己解决。

北京市民担心京沈高铁噪音辐射危害健康，抗议环评造价。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》介绍，我国环境影响评价主要涉及4个部门：建设单位、环评机构、评估单位和审批部门。当前，环评的基本程序是，建设单位委托环评机构进行环境影响评价，然后将环评文件报送环评审批部门，后者则委托评估单位进行技术评估，最后将环评批文函复建设单位。

而在环评流程里，邝森遇到的情况非常典型：一方面，本应处在第三方位置的环评机构，为了向客户提供“满意服务”，撰写的环评报告并不真实；另一方面，负责“拧紧阀门”的审批部门，也会因为个人徇私大开绿灯。

审批“潜规则”

对此，环评机构也很无奈，说到底，他们只是“拿人钱财，替人消灾”。他们会写好话，但也会把真实的意见告诉对方，改不改看对方。河北省石家庄市某环评机构环评师张玉婷告诉《中国经济周刊》：“碰到这类情况，有的环评机构可以给做，但这是硬伤，评也是‘硬评’。想通过审批项目，建设单位必须要承受可能出现的危险，要想清楚自己能不能承受这个代价。但作为环评工作者，我们一定要把问题说出来，从技术上提出意见。”

有业内人士指出，环评机构与建设单位之间是一种不太负责任的“逐利关系”，还比较简单；而与审批部门、评估单位之间的关系则要面临诸多“潜规则”，复杂得多。

陆凯(化名)是西南某城市一家环保技术公司的总经理，公司属于环评机构，拥有乙级环评资质，业务范围涵盖化工石化医药、冶金机电、社会区域、交通运输几个领域。陆凯从2001年就进入环评机构，在他眼中，环评行业“市场混乱，审批黑暗，不好混”。

任何建设项目都需要环评手续，环评机构面临的市场可谓广阔——全国才1000多家环评机构，而陆凯所在的工业城市每年新上大小项目就几十上百家。在外人看来，陆凯肯定赚得盆满钵满。但他说，根本不是那么回事儿。

委托代理关系

2002年通过的《环境影响评价法》(下称“《环评法》”)规定，任何单位和个人不得为建设单位指定环评机构，应该由建设单位按照实际需要自主选择。

从制度设计上，环评是按照市场经济要求运行的。但一些客户却是环保局的“权力人员”介绍来找陆凯的，当然不是白白介绍，他需要给介绍人回扣。

并且，因为是主管部门介绍，价格上，陆凯也得做出让步。根据2002年《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》，估算投资额3000万元以下的项目编制环境影响报告书(含大纲)费用在 5万~6万元；编制环境影响报告表 1万~2万元。3000万~2亿元的项目费用在6万~15万元；编制环境影响报告表 2万~4万。2亿~10亿元的项目则在15万~35万元；编制环境影响报告表 4万~7万元。

陆凯的业务多在15万元之下的范围，砍价之后，再给点儿回扣，已经所剩不多。

接这样的项目好处是审批时容易过关，即便环评报告表或报告书偶有瑕疵，介绍人也自然会帮忙。所以，这样的单子虽然令陆凯不爽他也得接。但如果是自己找的客户，在做环评时就要花费更多心力，因为环评报告到了审批部门“看不惯就卡，找借口拖”，这时候他就得走邝森的路线去打点一下。

“客户找你做环评，项目真正会对环境产生什么样的影响是次要的，关键是环评报告得在审批时一次过。”作为乙方，陆凯想拿到钱，就得让客户满意，托关系、花银子也是他熟练操作的“潜规则”。

陆凯向《中国经济周刊》表示，他的境遇在环评行业中一点儿都不稀奇，很多同行都这么干。

邝森和陆凯的行为明显地违背了《环评法》。但在专家看来，这个法的薄弱之处太多，最大的问题就是处罚力度太小，违法成本太低：最高罚款20万元的处罚对一个投资几十亿的项目简直是九牛一毛。

因此，在今年全国两会上，全国人大代表、中国工程院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松建议修改《环评法》，在项目环评、规划环评的基础上增加对国家、部门和地方重大发展战略和政策实施战略环评，落实环评结果执行的监督和管理制度，明确环评人员和决策者对环评结果和环境决策影响的终身负责制。

资料图

“灰色”委托代理关系影响公正

任景明把邝森和陆凯这样的现象归结为“委托代理关系失范”，他认为，这是影响环评公正的原因之一。

环评一般涉及两种委托代理关系：建设单位—环评机构、审批部门—评估单位。

“现在的委托关系是业主委托环评机构做环评报告，这个法理不顺。原因在于，拿人钱财，替人消灾，现在很多企业要求机构编环评报告，前提条件是保证过，不过就别接。”任景明说，“结果，很多环评机构答应之后接到项目，先拿一半钱，然后开始做报告，后面审批能过，钱就可以全收回来，不能过另一半钱也要不到了。”

全国人大代表、香港立法委员会议员蔡素玉认为：项目发起人请环评机构做环评，会使整个环评工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的环评工作起码要做一年，这是最低的时间限度，如评估对环境、对鸟类的影响，一般都要做四季。但事实上，环境评估报告交给审批单位后，审批单位根本没有时间，也没有资源去审核这个评估是不是客观，是不是正确。”

审批部门和评估单位的委托代理关系也存在问题。评估单位是受审批部门委托做技术评估的机构，应该独立于审批部门之外，才能客观评价一份环评报告是否有效。但现实中的评估中心却是环保部门的下属单位，如任景明所在的环境工程评估中心，实际上就算是环保部的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。

除了上述两种关系，有时政府部门与建设单位之间、政府部门与环评机构之间也存在一种或明或暗的委托代理关系。当存在第三种委托代理关系时，政府干预环评审批的现象就比较突出了，更同样影响环评公正。

“所有环保局长的帽子都在市长下面管着，如果你是环保局长，市长给你打招呼了，你不买账，可能吗？”任景明说，如果有级别很高的领导对某个重大项目特别关照，干预环评审批，环保部门是没办法的。

另外一种情形是，当下的环评机构既有企业又有事业单位，它们中的一部分是环保部门的下属单位，在环保部门，下属单位的环评报告往往更容易通过审批。此外，在水利、交通、石油、石化、电力等行业主管部门和一些高校下属的环评机构，也都垄断了各自的环评市场，很多项目基本上不出它们的口，这也背离了环评市场化的目标。

以上这几层关系错综复杂，就形成了整个环评的“潜规则”：在一个看似统一、开放、自由的招标竞标市场里，政府部门及其下设的审批部门、评估单位，与建设单位、环评机构之间或多或少、或明或暗地存在着联系。有的联系虽然合法合规，但制度设计存在缺陷，如建设单位与环评机构的委托代理关系；有的联系则是由金钱、权力等“灰色关系”勾连起来的。

如何让市长们不好再打招呼

蔡素玉和任景明都认为，解决委托代理关系失范的办法是效仿欧洲，在项目建设单位和环评机构之间引入中立机构。以荷兰的做法为例：环境评估的费用也是由项目发起人出，但费用要交给一个中立的单位，比如环保部门，或者由社会人士组成的中立机构，由这个机构负责聘请专业的顾问公司来做环境评价工作。这个公司在做环评时，是向政府机构或者中立机构负责，而不是向雇用他们的项目发起人负责，这样做出来的环境评价报告会比较中立，没有偏颇，公信力也会较强。

至于解决行政干预困扰，任景明告诉《中国经济周刊》，环保部在“科学评估，廉洁评估”的原则下，提出了一条“阳光评估”的原则，或许有效：让环评过程中的信息更全面向社会公开，将客观存在的问题摆出来，让市长们不好再打招呼。

2013年11月，环保部印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》，将原来没有明确需要公开的环评报告全本、审批部门受理情况、环评机构及人员信息等都列为信息公开内容。

也是在2013年11月，环保部发布了《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》，要求加快环评机构与行政主管部门脱钩，环评机构中的环保行政主管部门以及交通、水利、海洋等部门所属事业单位和大专院校加快推进体制改革，其中环保部门下属事业单位要在2015年底前完成体制改革。环保部要求，现有事业单位性质的环评机构都要转企。

然而，不管是设立中介机构，还是阳光评估、环评单位与主管部门脱钩，都将是一个漫长的过程。以“脱钩”为例，“尽管将来会脱钩，也只是领导关系脱了，但是内部的各种关系还有，中国是关系社会，有关系就能使上劲，有关系单位审批就更容易。”任景明认为，环评行业中的竞争无序、权力寻租等现象，其实是当下中国社会的缩影，除掉这些痼疾要寄望于整个政治经济制度从法律上真正完善起来。

今年3月5日，环保部印发《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》，明确要求，各级环保行政主管部门不得为建设单位指定或向建设单位推荐环评机构；严禁地方各级环境保护行政主管部门以备案等方式设置准入条件，限制外埠环评机构在本地承接环评业务。

密集发布的文件，表达了环保部要把环评这个“阀门”拧紧的决心。

中国的环评理念并不落后

发达国家比我国早几十年甚至近百年走上工业化道路，没有应对大面积污染的预防机制和应对经验，所以只能先生病再找药方。但中国不完全是这样。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》介绍，环评概念最早于1964年在加拿大召开的一个国际环境质量评价会议上提出。1969年，美国《国家环境政策法》发布，要求所有的联邦机构提交的议案、行动建议中，如果可能对环境产生重大影响，就必须提交相应的环境影响评价报告或文件，这是世界上第一次确认环评制度的法律。

中国1979年9月颁布《环境保护法(试行)》，确定了环境评价制度，1986年3月颁布的《建设项目环境保护管理办法》则是真正的实施和推动文件，1989年12月颁布的现行《环境保护法》规定，建设项目的环评报告书获环保部门批准后，项目设计书才能被批准。据任景明介绍，在美国之后的100多个建立环评制度的国家里，中国起步较早。

2002年通过的《环评法》对环境影响评价的程序、环评报告书的内容、环评机构的资质审核，乃至公众参与、信息公开、法律责任等都做了明确的规定。

此后，原国家环保总局、现在的环保部先后对建设项目环评资质、环评工程师职业资格都发布了详尽、系统的文件。

国家发改委2004年发布的《企业投资项目核准暂行办法》中明文规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见。

“可以说，2000年以来，我们国家的环评事业逐步建立了完善的体系，特别是在建设项目环评这一块儿，没有环评就不能立项，企业从认识到行动上都已经适应了这样的程序。”环保部一位不愿透露姓名的工作人员在电话中告诉《中国经济周刊》，即使是老企业在初建时没有进行环评，也多在后来补办了手续。

任景明对环评制度本身也表示肯定：如果没有环境影响评价制度，我国当前的资源、环境形势还要严峻得多。

环评机构分“甲乙”

甲级机构的资质高于乙级机构，可以在资质证书规定的评价范围之内，承担各种级别的环评报告的编制工作，而乙级机构只能编制省级以下环境保护行政主管部门负责审批的环评报告。

刘玉英，身后是她雇来看护林地的工人《中国经济周刊》记者肖翊|摄

要公众参与，也要避免“一闹就停”

老百姓离环评有多远？

环境具有公共性，环评这件事不仅仅是项目建设单位与环评机构之间“我花钱你提供服务”的关系，只有在公众参与、信息公开、竞争公平的前提下，环评才会真的有效。

《环评法》规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响的建设项目，应该在环评报告报批前，以论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。

但实际操作却走了样。

百姓有环评参与权

环保志愿者黄伟(化名)生活在西北某市，近几年，他的家乡出现了好几座从东南沿海搬迁过去的钢铁厂、水泥厂。他和同伴翻阅政策和文件之后确定其中三家工厂严重违规，环评手续要么无迹可寻，要么语焉不详。

2013年5月，让黄伟高兴的是，其中一家钢铁企业要举行环境影响评价专家论证会了。他冒充服务人员进了会场，在签到处，他瞄到了专家签到表，每个名字后面都有个数字，3000或者5000，专家来了要签字领资料，黄伟看见资料中有一个鼓鼓的信封，他猜测那是钞票。

听完论证会黄伟郁闷了：那些连他这个现学现卖的人都知道是违规的污染物排放，被专家们讨论了一番都变成可以解决好的事情了。作为一名“公众”，他感到自己被愚弄了。

另外一个故事发生在东北，齐齐哈尔市榆树屯村近千亩土地因为当地一家化工企业自上世纪80年代以来的排放导致严重污染、粮食绝产，村民几番周折终于看到了企业的环评报告书，从格式上看，没有发现问题，但在“公众参与”部分，村民的名字基本对不上号。而且，其中一个30万吨烧碱项目征求的不是项目所在地村民的意见，问的是企业员工和政府工作人员的意见。

有人认为，环评是一项技术含量很高的工作，普通公众很难参与。

对此，环保部环境工程评估中心副总工程师任景明认为，完全不用担心这一点：“普通人不懂环评中的专业知识和技术也没关系，老百姓如果较真，关心自己的环境利益，可以请专家、请律师、请一些专业机构做咨询，出谋划策，把问题讲到点子上。很多时候，专家就在群众中，有些建设项目环评的公众参与环节老是过不了，就是因为有专家发表意见。过去任何一件大的环境事件，包括垃圾焚烧等，其实背后都是有专业人士力量在支撑。”

不过，任景明也指出，有一些人不讲法律法规，不讲技术，就是一个“不同意”，这种情况是“过度参与”，将来也需要规范，以避免一闹就停，不然对政府的公信力也有很大的影响，也影响效率。

百姓有环评知情权

2013年8月，《中国经济周刊》记者在黄伟家乡调查一家企业的污染行为时，有专家透露，该项目的环评手续应该由环保部审批，在省级环保厅备案。

记者在该自治区环保厅查阅信息不得，于是到环保厅环评处请求查看。环评处负责人最后的答复是“以后再说，反正现在不能给你看”。截至记者发稿日，记者也没有看到这个已经投产项目的环评手续。

在北京密云，农妇刘玉英承包的土地被附近一家韩资企业倾倒的危险废物污染，树木大量死亡。索赔不得之后，刘玉英要求看这家企业的环评报告，被密云县环保局以“涉及商业秘密”拒绝。2013年9月，刘玉英索性就“环评报告是不是可以看”跟环保局打起了官司，她胜诉了，法院要求企业公布环评报告，但对方依然不肯把环评报告给她看。

“如果报告没毛病，就是他们废物处理有毛病；如果报告有毛病，这个厂从一开始就违法。”不识字的刘玉英如今对环评报告已有一定的认识。

在刘玉英打官司前，建设项目的环评报告并不在必须公开的政府信息范围内。2013年11月，环保部印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》，环评报告全本(除涉及国家机密和商业秘密的部分)、公众反馈意见、审批部门受理情况等都被纳入环境保护主管部门“主动公开”的内容。这是环保部推行“阳光评估”的一次大力行动。

2014年以来，环保部以及多个省、自治区、直辖市的网站，确实可以发现，关于建设项目环评的受理、审批以及环评报告书内容本身的信息更新较以往频繁且详细。不过，依然有人想看到某一项目环评信息却看不到：比如污染刘玉英土地的外资企业，比如据报道“削平了五个山头，填埋了上百个溶洞”的神农架机场……

真的做到“阳光评估”，除了公开环评报告书，还需要怎样推动？

一位不愿透露姓名的环评专家认为，最好能将环保部门的审批和审查过程公开——如“建设项目的环境影响评价是这样写的，我认为措施是对还是不对”——这样的判断也得公开。

环保部今年3月发布《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》要求，加大环评资质信息公开力度，全面公开环评资质受理和审查情况，全面公开环评机构资质等级、评价范围、工作业绩和环评专职技术人员相关信息。

“管理部门的意见公开了，环评这件事就坐实了，谁也不敢再作假了。过去存在最大的问题就是‘真数假算，假数真算’，从结论倒推，反正能凑够数字满足审批要求就行。包括一些监测数据都会造假，明明这个地方过去环境质量一直不好，一到要做环评就好了，拿出的数据很漂亮，但经不起考证。将来这些过程公开之后，就是对社会做出的承诺。在我国，环评报告现在是作为政府部门管理、项目批不批的依据，实际上在国外，环评报告就是业主对公众的承诺。”上述专家说。

CFP

环评师“挂靠”乱象

张玉婷是石家庄某环评机构的环评工程师，在化工厂做了11年技术工作后，于2007年进入环评行业，并通过环评师职业资格考试，成为一名专职环评师。跟以前的工作相比，她很喜欢现在做环评工程师的状态，一个重要的原因是，收入比以前高不少。

但是，令她不平衡的是，很多人以另外一种方式“进入”环评行业：挂靠。

考资格证只为“出租”赚钱

陆凯(化名)是一家环评机构的总经理，他告诉《中国经济周刊》，根据环保部发布的《建设项目环评资质申请指南和管理办法》，一家机构要取得环评资质，需要准备各种材料，其中“最核心也最难”的是环评师职业资格证，这证很稀缺。

环评机构要想获得资质，或者将资质从乙级升到甲级，必须拥有规定数量的环评工程师：乙级环评机构须有12名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少6名登记于该机构的环境影响评价工程师；甲级环评机构须有20名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有10名登记于该机构的环境影响评价工程师。

记者从环保部权威部门了解到，我国自2005年开展环评工程师职业资格考试以来，考试通过人数13812人，登记至环评机构或相关机构人数10734人，登记后注销人数775人。而截至今年3月，我国环评机构总数1158家，甲级192家，乙级966家。

相对机构数量，环评师的人数却并不富余。而且，陆凯告诉记者，很多环评师并没有真的在环评机构工作，而只是把资格证“挂靠”到环评机构，根据各地行情，每年拿3万~6万元的“挂靠费”。

如果报考环评师，即使参加培训，全程下来也不过花费四五千元，所以对很多人来说，考个证，挂靠出去，每年就可以多赚几万元，又不需要真正去做环评工作。

张玉婷告诉《中国经济周刊》，当一名环评工程师很辛苦，而且挑战很大，要到各处去看现场，要不断更新各种相关知识。

陆凯说，对环评机构来说，真正养一个有资质的环评工程师每年可能要十几万甚至二十几万元的劳动力成本，远不如几万元借个证实惠。至于实际谁去干环评这件事儿，那就看各家机构自己的路数了。

资格考试催生造假产业链

根据环保部的管理办法，报考环评师需要相关专业的学历证明、按不同学历1~7年不等的工作经验，很多人没有相关工作经验，于是，催生了专门为报考者开假证明的中介机构。环评师考试的内容又具有高度的专业性，市场上便出现了培训机构。加上“挂靠产业”，一个环评师职业资格考试就衍生出一条产业链。

2013年10月底，环保部公布了34家环评机构和58位环评工作人员的违规行为和处理决定，其中环评机构“借证”和环评工作人员“提供虚假材料取得环评工程师登记”的占近一半，环保部给予这些机构和个人取消资质、限期整改和撤销登记等处罚。

“这个市场从头到脚都乱，完全没有发挥环评应该有的作用。”陆凯说。

史于稚，中国政法大学环境自然资源研究和服务中心公益律师，他帮助刘玉英打赢了申请污染企业信息公开案件，却依然看不到这家企业环评报告。他对《中国经济周刊》说：“根子还在《环评法》，希望能快点修改这部法律，这部法不光是惩罚力度不够，整个设计就是个过场：比如，项目建设时没做环评的，后来补上就行了，这简直是交钱就行，成了环保部门获利的工具，滋生了各种权力寻租行为。”

环保部今年3月公布的《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》明确指出，对在资质申请中隐瞒有关人员情况或提供虚假人员材料的机构，一律不予批准资质，相关机构一年内不得再次申请资质；对已取得资质的，一经发现，一律撤销资质，相关机构三年内不得重新申请资质；对隐瞒个人情况、虚报本人全职工作单位的相关人员按照有关规定予以处理，并纳入从业人员信用信息系统。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》表示：“诚信体系问题，包括从业人员个人诚信和专业机构如环评单位的诚信体系。现在环保部加大对违规单位和个人的曝光力度，轻者停资质半年、违纪严重就直接取消资质，还是很有震慑力的。” （来源：《中国经济周刊》记者王山山北京报道）

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