中国社科院学部委员杨圣明：负面清单是把“双刃剑”

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中国社科院学部委员杨圣明：负面清单是把“双刃剑”

中国社会科学院学部委员杨圣明2月10日在接受《第一财经日报》记者采访时表示，负面清单是把“双刃剑”，它符合国际通行规则，优化了政府与市场(企业)的关系，但对于发展中国家来说，则存在许多问题。

去年12月8日至11日，杨圣明等专家一行8人赴上海自贸区考察。他告诉记者，中国社会科学院财经战略研究院专门设立了“上海自贸区跟踪研究”课题组，“上海自贸区成立的第二天，课题组就成立了，目的就是及时进行自贸区的跟踪研究。”杨圣明说。

他告诉记者，在为期4天的考察期间，专家们访问了上海海关、上海市商务委员会、自贸区管委会以及浦东机场保税区等单位，回京后写了9份材料，他本人负责“负面清单”这一课题。

管理模式初露锋芒

负面清单，又称否定清单。它是指开放型地区或国家列明其禁止或限制企业投资的产业和项目的目录清单。这份清单体现着在投资领域“非禁即入”的原则。就是说，除了清单上规定禁止的、不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事先审批。

上海自贸区2013年版的负面清单包括了国民经济18个经济行业门类，涉及89个大类、419个中类和1069个小类；编制特别管理措施共190项(约有17.8%的小类有特别管理措施)。其中对试验区重点发展的产业(服务业和部分制造业)按照小类表述，制造业限制小类占比约11.6%，服务业限制小类占比约23%。

“中国的第一个负面清单在上海自贸区诞生了。尽管负面清单在国外早已有之，但在中国它还是个新生事物。”杨圣明介绍，负面清单产生于《关贸总协定(GATT)》“乌拉圭回合”关于《服务贸易总协定》的谈判过程中。在当时的谈判中，大多数发达国家尤其美国都主张采用“否定清单”方式进行减让谈判。这就是说，各国在提交初步减让表(清单)时，只将本国不愿开放的服务部门或分部门列入清单，作为例外处理。

“这种方式对于发展中国家来说，则存在许多问题。”他分析说，主要问题是服务业的水平低，还有许多服务部门尚未建立起来。在这种条件下，让一个发展中国家确定是否将一个很弱的服务部门或尚未出现的服务部门列入所谓的“否定清单”是很困难的。

“如果不列入清单，这就意味着新出现的服务部门从它诞生的那天起，就将面临发达国家相同服务部门的强有力的竞争。”杨圣明说，鉴于上述问题，发展中国家都同意采用“肯定清单”方式进行减让谈判。我国在加入WTO谈判时以及签订的“入世”协定中，也都采用了“肯定清单”。

与十多年前相比，我国的服务业和服务贸易水平都有显著提高。杨圣明认为，同发达国家相比，我国的服务业和服务贸易仍然存在很大的差距。就竞争力而言，不可同日而语。但他同时表示，“在一个或多个自贸区内，不妨采用负面清单进行试验”，“至于将来能不能在全国推广，能否复制，还要从宏观上做出战略抉择”。

杨圣明告诉记者，上海自贸区成立后的第一个月(2013年9月30日至10月29日)内，自贸区管委会网上办理外资新设29户，其中投资行业在负面清单以外实行备案制的有24户，占82.8%；在负面清单以内审批的有5户，占17.2%。

“这种情况，同负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标非常接近，符合区内产业发展导向。”杨圣明对记者说，总的来看，上海自贸区开局良好，负面清单管理模式初露锋芒。

仍需进一步制度创新

“同以往的外商投资管理体制相比，负面清单管理模式的核心是制度创新。”杨圣明说，负面清单所列的限制措施越具体、越细致，所释放的对外开放空间就越大。

上海自贸区负面清单不是按“大类”、“中类”，而是按“小类”列出特别管理措施。杨圣明认为，上海负面清单释放的对外开放空间是很大的，透明度也是很高的。

多年来，不论在东方的市场经济中，还是在西方的市场经济中，如何妥善处理政府与市场的关系，都是头等的难题。杨圣明说，在我国30多年的改革中，经常遇到这个问题。仅就外商投资管理体制而论，虽然进行了一些改革，但仍未解决好政府与市场的关系。政府的权限仍然过大，而市场(企业)的权力仍然不够。这集中表现在政府的审批制(或称核准制)上。

杨圣明介绍，上海自贸区在此项改革方面，一是在负面清单以外的领域，对外商投资项目由审批制改为备案制，由事前审批，改为事中、事后监管；二是对负面清单以内的项目，对外资的限制或禁止条款在负面清单中逐一列明，一看便知。这样，负面清单就把“潜规则”变成“明规则”。

负面清单中到底应该列明什么？不列明什么？对于这一问题，杨圣明认为，主要取决于外商的关注和我国的产业结构。

目前，外资对我国农业和制造业的关注越来越少了，主要力量转向服务业。适应这种趋势，上海自贸区的负面清单把重点放在服务业，其中包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务。

杨圣明说，在这些领域，外资的大量涌入会促进相关产业的开放过程，短期内也可能对我国的基础薄弱、竞争优势不强的“幼稚产业”形成一定的冲击。

而对于上海负面清单中存在的不足，杨圣明表示，“投资文化艺术也须符合相关规定”这样的说法太笼统了，应该具体列明各项规定；而“允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务”的规定，限定在试验区内能否做到？上海自贸试验区分布广、分散在多处，出入人员很多，不易限住，有待实践检验。

目前，除上海自贸区外，广东、天津等地正在积极申请办自贸区，将来可能有更多地区办自贸区。对于上海的负面清单能否在其它地方复制的问题，杨圣明对记者表示，各地的自贸区的“负面清单”应当各有特色，不能千篇一律，关键看是否具备相应的产业基础和市场需求。（一财网）

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