资源税又迎改革关口 税改或成为压垮骆驼的稻草

资源税又迎改革关口 税改或成为压垮骆驼的稻草

二十年来沉浮不定的资源税又迎来改革关口。该如何总结这项公共财政税制的成败得失，又该如何重新厘定它的功能界限？本刊深度报道《检讨资源税》：困境与突围。

在去年中国11万亿的税收中，资源税占比不到1%。然而，它却被赋予了节约资源、保护生态的重任。遗憾的是，时至今日我们的资源不是越来越多，而是愈加稀少；现实中，我们也不得不面对愈加严重，类似于“雾霾”一样的恶劣环境。

当然，资源税的改革也是尚未完成的现实。3年前，沉寂16年的资源税改革，以油气为突破口在西部省份新疆起航。次年，油气资源税改革，全面铺开。然而，占据国内能源消耗70%的煤炭，却在那次改革中缺席。

部分业界人士认为，资源税税率过低，并未触碰到企业真正的“痛处”，致使企业对于节约资源，保护生态并没有太大动力；另一方认知正好相反，当前能源企业正处在整个经济下行的压力中，税改尤其是加税可能会成为“压垮骆驼的最后一根稻草”。

在资源税改革的问题上，地方政府和企业立场难以重合，政府高层在既要担心经济基本面不至于“太难看”，又要忧心企业是否具有承受力的两难选择中，进退维谷导致决策左右摇摆，最终只能选择“碎步前行”。

在改革了阻力较小的油气资源税后，占能源最大份额的煤炭税改，却整整拖了3年。3年来，资源税改革这项关系到所有能源企业的改革，到底推行如何？期间，仍旧面临哪些现实纠葛，未来它又将走向何方？

重提改革

今年1月，前总理温家宝在财政部调研时，强调了几项重大的改革，今年要做的他只提了两项，其中一项就是“资源税”。这也为后续重提资源税改革，做了铺垫。

半年后的7月10日，关于新的资源税调整，核心部门高层也出现了最明确的一次表态。在第五轮中美战略与经济对话能源安全特别会议上财政部部长楼继伟表示，中国将全面推进资源税改革，并研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围，并适当提高税负水平。这也将预示着以煤炭为突破口的资源税改革，或许为期不远。

一直以来，原有的资源税征收方式，越来越与现实脱节。“最初，资源税都是按照企业销售利润率超过12%开始起征，但问题是，既然是按销售利润超出的部分收税，那企业完全可以把销售利润率做低，来回避资源税。”财政部财政科学研究所税收研究室主任孙刚向本刊记者介绍说，“所以，那套办法开征几年以后，就改了。改成‘从量计征’，这样征收起来谁也跑不了，企业也别耍滑头。”

但16年未做大改变的资源税“从量计征”办法，再次面临挑战。由于当初资源税实行“从量计征”，税率相对较低，但随着资源价格的变化，十多年可能是好几倍的上涨，但税率依旧维持在很低的水平，这让资源税几乎失去了本身的价值。

孙刚举例道，“像煤炭资源税，税额本身很低，当初煤炭一吨40、50块钱的时候，是这样的标准，后来煤炭一路上涨至八九百，甚至上千，一吨还是这个标准，说实话，对企业影响微乎其微。”

在学者王萌看来，资源税近年来虽然进行了一系列的改革，但其总体思路和体系没有发生变化，依旧沿袭1994年的制度体系。“近年的改革，只是局部的修改和调整，没有从制度上进行触动。”她说。

同时，很多人认为，2010年始于新疆的油气资源税试点，为国内煤炭资源税的启动提供了借鉴。但问题是，在新疆试点的油气税改中，受益最大的是地方政府，当地企业并不为所动。

现实中，资源税改革受益最大的莫过于地方政府。新疆资源税试点改革将原油(105.48,-1.08,-1.01%)、天然气资源税由过去“从量计征”，即每吨原油资源税30元、天然气每千立方米7至9元，一律调整为按产品销售额的5%计征。

相关数据显示，2012年新疆实现资源税69亿元，比2010年增收一倍之多，其中83%来自油气资源税。而青海和内蒙古在随后的试点扩围中，油气资源税均比改革前一年增长2倍以上。毫无疑问，资源税实行3年来，对当地财政补充提供了重要支撑。

在新疆财经大学公共经济与管理学院教授周莉看来，“油气资源税改革确实给当地带来一定的税收收益。这是当地政府乐意看到的结果。” 财政部财政科学研究所副所长刘尚希解释说，“当时，也是考虑通过这种方式增加地方收入，所以在新疆试点。山西则是以煤炭基金代替了资源税。实际上，这是政府以另一种方式征收了。”

但在企业层面，资源税改革的动力远远不足。

原因在于，资源税与企业所得税的“此消彼长”，使实际增税效果打了折扣。周莉向本刊记者解释说，从新疆试点情况看，实行从价计征后，若按2009年油气价格换算为从量税额，原油税额是改革前的5.6倍，天然气税额是改革前的6.4倍，平均税负上升到4.49%。但资源税是价内税，可在所得税前扣除，相应减少了企业所得税税基，这种“此消彼长”使生产企业实际税负增加并不多。

与此同时，在全面推开资源税改革的同时，石油特别收益金起征点从先前的40元桶提高到55元桶，大体上抵消了加税的影响，企业的总体负担基本没有变化。

面对地方政府受益颇丰，企业动力不足的现实，孙刚分析说，“资源税是地方税，地方政府希望，但企业不愿意。中央政府需要站在第三者位置上，平衡地方政府与企业的关系。在这个过程中，地方政府有它的代言人，企业也有代言人！”很显然，地方政府与企业间的博弈可见一斑。

同时，由于资源税对企业触动不大，致使其保护生态，节约资源的动力不足。刘尚希说，“只要把他投资的成本收回来，挣的钱越多越好，企业不会考虑其它问题。所以，我们一直讲税收就是打入市场竞价的一个楔子。就是要通过政府干预，把企业这种外部化的行为遏止了。”

在刘尚希看来，现在推出资源税改革可以达到“一箭双雕”的效果，而且正当其时。他解释说，现在中央一再强调，要调结构，这恰恰是资源税所能达到的目标之一；同时，资源税这支箭，还能够射中节能减排，促使企业花功夫进行节能。所以，他认为资源税改革应该抓紧完善方案，尽早出台。

现实所带来的各种问题，都让原有的资源税备受争议，也使改革的呼声愈加强烈。

目前，在很多人看来，重新开启资源税改革的闸门正逢其时。“今年以来经济增速下行和煤炭市场疲软，煤炭价格大幅度下跌，物价也维持在一个较低水平，目前将煤炭资源税改为从价计征是一个比较好的时机。”中国人民大学教授安体富表示，地方财政普遍紧张也“倒逼”资源税改革尽快推出。

综合上述各种形势而言，尽管今年国家试图对资源税进行较大幅度的改革，但是面前的“拦路虎”，依旧不少。除了企业动力不足之外，还有错综复杂的税费矛盾，这也让这资源税改革继续深入，多少有些棘手。

棘手的税费

就现实而言，尤其是煤炭行业中，民营企业众多，它们对资源税颇有微词，问题便在于费比税多。

有统计显示，国内煤炭行业承担的各种收费不少于88种，主要有：矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、铁路建设基金、煤炭可持续发展基金等等。同时，涉及煤炭的税种则达21个，分为三大类：一般类、矿产资源类和土地占用类。主要有：增值税、营业税、企业所得税、资源税等。

面对如此现实，改税或加税无疑会触碰到能源类企业们敏感的神经。尤其当下的煤炭企业。

事实上，在国内外经济增速放缓及能源结构调整的大背景下，业内普遍断言，煤炭业黄金(1283.90,-18.50,-1.42%)十年已不复存在，名目繁多的税费更让煤炭企业不堪重负。在新疆，有煤炭企业家就向记者直言，“我们每年向国家缴纳的税费单，都一堆。如果还要加税，先把其他费用给我们企业减下来。”

2012年，重点煤炭企业亏损家数超过20%，煤炭产业景气指数下跌5.18%，创下国际金融危机以来新低。在今年的全国两会期间，煤炭税费改革再次成为代表委员热议的话题，为煤炭企业“清费正税”的呼声也越来越高。

据相关企业反映，国内煤炭各类税费占产品销售收入的13左右，部分企业超过13。中国煤炭工业协会副会长梁嘉琨曾公开表示，“资源税、矿产资源补偿费等多个项目均属于资源性同类型税费，仅仅是由于分属不同部门管理而难以合并，政出多门、重复征收，导致煤炭企业税费负担越来越重。”

“据统计分析，2012年，全国规模以上煤炭企业增值税综合税率为8%，是全国工业企业平均水平的两倍多，煤炭企业实际增值税税率仅低于石油和天然气开采业与烟草业。”梁嘉琨说。

开滦集团董事长张文学也曾呼吁，理应合并企业内部重复征收的费用。在他看来，目前，国内在从量计征资源税的同时，又从价计征矿产资源补偿费；新获煤炭资源还要上缴矿业权价款。造成对同一资源，在多重环节、多种计征方式重复征收税费。

从表面看，“税费错位”似乎是费挤占了税的空间，但从“费”形成的原因看，资源税的规模过小，在地方财政收入中的比重偏低，地方不能从资源税种取得足够的收入，进行本地的资源和环境补偿，只能通过收费作为取得资金的渠道。

这种税费并存的局面，其负面影响颇多。其一，政出多门，导致各种税费之间的调节作用不明显；其二，收费单位为追求部门利益最大化，随意立项，加大了企业负担；其三，税费混乱，致使资源税难以形成规模，制约了其筹集财政改善环境的功能。

正是因为，现实中税费的错位，导致很多企业无所适从。对此，周莉表示，在现有的机制下，理顺政府和企业之间的关系，明确税费关系，显得尤为重要。“费不改，提资源税意义不大”。

尴尬的抉择

无论是提高资源税税率，还是对煤炭进行“从价计征”的资源税改革，高层都显得格外谨慎。

今年两会期间，多名全国政协委员联名向大会提交了“关于完善油气资源收益合理分成制度的提案”。该提案建议提高资源税率至8%，对整个油气资源税、资源税的征收方式和中央地方的收益分配比例进行改革。

提议增税的人士普遍认为，由于国内资源税征收的范围小、税率低，使得资源税至今在国家的税制体系中地位甚微。目前，由于资源和能源战略的地位日益凸显，资源税保护资源的作用却未能得到充分的发挥。同时，由于资源税在地位、功能、额度显示的弱视性，也导致其陷入调节无力的尴尬境地。

新疆财经大学公共经济与管理学院教授周莉认为，虽然把以提高税负为核心的资源税改革，看做是政府与企业利益分配关系的一次重大调整。不过她也直言，“以提高税负的方式，改善企业对资源的保护，这是行政管制的‘中国式思维’。”

从理论上讲，改革带来的加税效应必然会增加生产企业的经营压力，促使企业强化经营管理，努力提高资源开采率和利用率以降低综合成本。但从试点省份以及全面推开后的情况来看，这种动力机制并未形成。

按照她的观点，最主要还在于资源税与企业所得税的“此消彼长”使实际增税效果打了折扣。而类似于，中石油、中石化这样的大型央企在现实中也具有很大的话语权，它们可以从中央或地方政府获得其它利好，从而抵消了因资源税上调带来的压力。为此，她认为，在现有机制格局下，涨税并不合理。

与此同时，很多人寄希望于通过提高资源税，改善资源开采的回收率，或许也不成立。新疆科工矿业设计研究院院长陈运武告诉《能源》杂志记者，企业提高资源回采率，跟税收没有关系。他解释说，“回采率是在处理矿产资源开采权的时候，明确写在合同里的，如果开采企业达不到这个条件，没有这个能力，就别揽这个瓷器活。”

另一个不容忽视的问题是，煤炭资源税“从价计征”的改革因为政策的摇摆不定，迟迟未能出台。

事实上，早在2010年的西部大开发工作会议上，国务院前总理温家宝就明确表示，将对西部地区的煤炭、原油、天然气等资源税，由目前的“从量征收”改为“从价征收”。但后来，出台的资源税改革细则中，只有石油、天然气改革实行了“从价计征”，煤炭资源税改革并未实施。

对此，有分析人士表示，煤炭在我国能源结构中占70%左右，在政策出台之时，整体物价正处于上涨通道，考虑多方面的压力，煤炭改革才被暂时搁置。正是由于这种担忧，财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，煤炭资源税改革，正陷入左右为难的境地。

相对石油天然气来说,现在难度最大的就是煤炭的资源税改问题。在经济景气的时候，因为需求量大，价格上涨，推出资源税改革，有人担心此举是“火上浇油”，导致无法控制的结果。

如今，在经济下行，煤炭价格走低时，业内人士力主推出煤炭资源税改革，此时价格向下游转移，波动会小。但是，政策制定者又担心企业受不了。当前，在煤炭市场低迷的形势下，对企业增税或许将是“压垮骆驼的最后一根稻草”。

同时，煤炭成本上升所具有的传导效应，也会给下游企业带来压力。在周莉看来，由于煤炭70%以上都用以发电，在电价固定的情况，煤炭提高税收所带来的成本上升，是否意味着电价也要随之上涨。“多年没有解决的煤电矛盾，可能也会因提税而更加激烈，届时电厂怎么办？”她反问道。

综合来看，煤炭资源税的出台在煤炭形势景气时不行，不景气也不行。所以，按照这样的思路，煤炭资源税改革就只能被关在笼子里，永远出台不了。

在刘尚希看来，因为税收变化导致能源价格上涨，影响到下游会产生一系列的连锁反应，可能也会产生不利的影响。当然，可以对老百姓采取补贴的措施。不过，煤炭资源税改革迟迟不能出台，最重要政府可能还是担心，宏观调控的目标会受到冲击。

刘尚希认为，凡是有利于节能减排，有利于促进结构调整的税制改革都应该尽快推出，不应该犹豫不决的。对此，他表示说，“其实，眼前即便有一些阻力，煤炭资源税改革也要推的。”

资源税的未来

“尽管当前资源税继续推进困难重重，但是从全局和长远考虑，还是应当尽快的推出资源制的改革方案。这有利于体现资源的真实价值。”刘尚希说。

以往，无论是政府还是企业，更多的是看重GDP和收入，而忽视了资源开采带来的生态风险。现在，这个风险越来越大，甚至已经变成了危机。实际上，山西就出现了生态危机的风险。

资源税的改革，其定位就是化解公共风险。面对越来越大的环境公共风险，就必须用资源税这个杠杆去撬动。不过，在山西煤炭工业可持续发展基金（下称，“煤炭基金”）已经几乎替代了资源税。

山西省发改委宏观研究院院长李霆告诉《能源》记者，“资源税在新疆实施效果很好。但对山西来说，并不见得是好事。” 他给记者算了一笔账 对于煤炭基金，山西省收46吨元，资源税则收30吨元。中间相差16块钱。如果按照去年山西煤炭9.13亿吨产量计算，则意味着山西要丢掉140多亿。

分析人士指出，山西之所以出现煤炭基金，正是因为煤炭资源税没有改革，所以地方有这个需要。而如果国家不从制度层面进行改革，地方就会自己改。除了此前，国家批准的山西煤炭可持续发展基金，有的地方还出台了价格基金。但是这种改革，并不是太规范。

“基金和税，在使用程序、监管力度上，都有区别。”刘尚希解释说，基金政府可以放在地方的基金预算里；而税则要放到公共预算里。对于基金的支配使用，地方政府领导人的话语权更大。而如果是税收，则是在公共预算里，使用需经过人大批准。

对于游离于资源税之外的各种煤炭基金，刘尚希颇为担忧，“从单个省份来说，也许它做得不错，但从全国来说，各个地方都这么做的话，就有问题。这可能会导致，税制名存实亡。”

其实，在下一步煤炭资源税的改革问题上，业界普遍的认知是要“清费”与“正税”并举。所谓“清费”，是指在理清各种涉煤收费的基础上，取消所有不合理收费。所谓“正税”，是指在“清费”的基础上，正本清源，完善税制，彻底解决税费界定不清问题。

在7月下旬，山西紧急出台“煤炭经济二十条”。其中，最为吸引眼球的是暂停两项收费。目前，矿山环境恢复治理保证金提取标准为每吨原煤产量10元，矿山环境恢复治理保证金提取标准为每吨原煤产量5元，两者均按月提取，计入生产成本；对于上述两项费用，规定中要求暂停收取。这也被很多人解读为，政府在为企业减负。

来自中国煤炭经济研究院提供的一份报告显示：未来应全面清除省级以下地方政府越权擅自设立的基金和收费项目；同时，对省级征收的基金和收费项目，凡与国务院批准的山西试点要求不符的也全部清除；凡在2011年11月30日国家发改委《关于加强发电用煤价格调整的通知》下发以后设立的基金或收费项目，无论与山西试点要求是否相符，都一并清除。

在“清费正税”的同时，建立能源产品的价格形成机制，则显得更为重要。在周莉看来，在资源税改革当中由于缺少配套机制，“单兵突进式”的改革，并未达到预期目标。

“资源税改革是实现经济社会的可持续发展，建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，也是推进经济结构调整、转变增长方式的必然要求。要实现这些目标，仅提高开采环节的税负是不够的，更重要的是上游环节税负的变化影响到社会经济发展的相关环节，才能引导产业链的下游企业和终端消费者的自觉转变。”她解释道。

因此，资源税改革的“单兵突进”并未跳出局部改革的束缚，只有综合推进资源税涉及产品价格形成机制的改革，才有望达到资源税改革所期待的目标。

与此周莉观点类似的是，财政部财政科学研究所所长贾康曾表示，“如果要展开新一轮财税改革，重点应是‘价、税、财’新的一轮配套改革。‘价’是从煤到电，即中国基础能源产品的比价关系价格形成机制的改革。”我们现在用的电80%以上是用煤开发的火电。煤从开发到运用，造成了环境问题及社会矛盾积累。

为此，他的建议是，一定要理顺基础能源产品的价格形成机制，把节能降耗的经济杠杆，落到整个产业链的每个环节上。贾康认为，未来的资源税改革，有“价”有“税”还有财政体制，是构建这一体系、落实分税制必须配套解决的问题。(《能源》记者 王赵宾 沈小波)

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