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中国财税改革左右为难

2013-03-26 22:03

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中国财税改革左右为难

* 新一届政府强调改革，其核心与财税改革息息相关

* 民生制度不完善易使财政转移支付沦为“帮穷又帮懒”

* 地方要求下放财权呼声高

* 收支现实压力下，财税改革寄望不宜高

距离中国上一轮的分税制改革已经过去近20年，尽管新任财长楼继伟曾是上一轮改革的参与者与推动者，但在眼下财政收支矛盾加剧，赤字规模有增无减的背景下，期待中国很快开始新一轮大规模的财税改革并不现实。

从楼继伟上周末在北京一论坛的表述中不难看出其对庞大赤字规模的忧虑，以及未来几年希望寻求财政收支回归平衡的意愿。而现行民生政策及制度上的不完善，以及在中央和地方政府的财权和事权从来就没有厘清的现实面前，也容易使扩大的民生支出陷入“帮穷又帮懒”的窘境。

“政府不能只要碰到民生问题都要去做，其实我们可以看到很多民生政策、制度是不完善的，往往是没有约束的，我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题。”楼继伟毫不讳言地指出。

国务院政策研究室的一位官员亦称，“中国很多的财政支出花得没有绩效，大量的投入是无用的，甚至是一些浪费，最典型的一些吃财政饭的单位年底突击花钱，公款吃喝等等，虽然现在有所收敛，但更需要制度上的安排。”

中国财政收入近年来年年上一个台阶，从2007年的5.13万亿元人民币的规模升至去年11.72万亿仅用五年的时间；在年年超收的背景下，中国支出的压力也是有增无减，今年的财政预算赤字规模达到创纪录的1.2万亿元，较上年实际水平大增五成，赤字率亦升至2%左右。

楼继伟认为，中国应该建立稳定、平衡、强大的财政，而现在赤字规模是比较大的，主要是为了应对外部环境一些不利的冲击，“我们期望通过几年的改革，在外部环境改善的时候，我们能回到财政的平衡。”其并预计未来财政收入将降至一位数增长，不太可能出现超规模的增长。

财政部此前报告称，考虑到结构性减税的滞后效应，今年财政收入增长不会太快，可调用的中央预算稳定调节基金数额也较少；但财政刚性支出增加，特别是增加保障改善民生支出，都需要适当增加财政赤字。

中国1-2月财政收入22,426亿元，同比增长7.2%，远低于去年全年水准12.8%；财政支出16,105亿元，同比增长15.7%。今年全年的中央财政预算收入增幅为7%，中央财政支出增幅则为8.4%。

**地方要求放权呼声高**

事实上，当中国处于潜在增长率下降的经济周期中，近年来财税收入平均增幅20%左右，远超GDP(国内生产总值)增幅的荣景很难再现，同时改革开放30年中国过于追求经济发展，在民生方面的欠帐也需要慢慢弥补。

尤其中国近三年实施的最严厉房地产调控，更使得那些依赖土地财政的地方政府捉襟见肘，不仅加剧地方政府的债务风险，更凸显财税体制改革的迫切性。

今年全国两会期间，包括辽宁、广东等人大代表团的政府官员们纷纷呼吁，地方政府承担了很多的事权，中央应给地方更多财权，包括将一些地方税率的调整及减免等权力下放，使地方政府有可支配的财力。

数据显示，今年1-2月中央财政支出增长9.2%，地方支出则增长16.9%。

“我们不要中央给钱，只是希望给政策，比如将房产税，资源税的减免权下放到地方。”来自辽宁省人大代表团的一位省政府官员在两会期间称，同时希望中央财政尽量减少专项转移支付，增加一般性转移支付。

中国2012年中央对地方转移支付执行数为4.026万亿元，其中一般性转移支付为2.147万亿，占全部转移支付的53.3%，专项转移支付1.879万亿元。

“专项转移支付需要地方拿出配套资金，现在很多地方县级以下财政根本没有钱，连吃饭都是勉勉强强，哪有钱去搞配套？只能是东挪西借。”河南省的一个市长也抱怨称。

尽管来自地方的抱怨诉求一直不断，但中国新修订过的预算法却没有对地方政府自行发债松口。今年财政部仍将代发地方政府债3,500亿元，较去年的2,500亿元大增40%。

中国财政部财科所的一位专家就称，事实上近年财税改革也在推进，包括资源税改革，增值税的扩围等等，但都是停留在一些具体税种上的调整，涉及财权事权的大调整恐怕不是那么容易推进的。

“尤其目前大环境不好，经济下行压力大，更要确保财政收入的稳定。”该位专家称。

**财税改革方向在哪？**

面对收支可能加剧的矛盾，以及地方政府抱怨不断，中国有可能启动新一轮的税制改革吗？包括国税地税的合并？

新疆乌鲁木齐地税局的小李从去年就开始担心国税与地税的合并，“营业税改增值税是一个大趋势，而地方的主要税种就是营业税，现在这部分业务交给国税了，留着地税干吗？”

前述国研室的官员分析指出，从大的方向看，分税制的改革是成功的，这个大框架应该不会动，但在一些个别税种或税目上可能会有所调整，包括中央和地方的分成比例等，应该会是一个渐进的过程。

这个观点也与一位财税部门的官员看法不谋而合，“构建地方税系是逐渐进行的，像资源税，房产税都是地方税系，这方面的改革还在进行，增加的税收收入都是地方的。”

1994年开始的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。

中共十八大报告曾明确提出，加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，构建地方税系，形成有利于结构优化，社会公平的税收制度。财政部报告则表示，今年要继续扩大营业税改增值税试点范围，清理取消不合理不合法的收费，进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。

**民生支出功效几何？**

保障扩大民生支出无疑是积极财政政策的重要内容，包括保障房建设等。在财政收支矛盾加大的背景下，中国新任总理李克强就明确表态收紧政府开支，政府行政经费和人员编制只减不增，以确保民生的投入。

楼继伟指出，政府已经做出了很多的承诺，特别是在民生方面的承诺是中长期的，无论是大幅度减少合并中央对地方专项转移支付，增加一般转移支付，取消不合理不合法的行政事业收费等等，其实背后都是财政问题，难的是这些支出压力怎么解决。

国家信息中心宏观经济研究室主任牛犁认为，中国的财政报告都是一本大帐，只能看到资金的大致投向；至于投下去的钱效果怎样，三农支出是否真的补到农民手时，都是一笔糊涂帐，“虽然花在民生支出科目上的钱不断增加，但到底用在哪了恐怕有些连财政部自己也不清楚。”

根据2013年预算安排，中央财政用于与人民群众生活相关的教育，医疗，社会保障，保障性安居工程等方面的支出安排合计15,712.5亿元，比上年预算增长13.5%，比上年执行数增长9.6%。

“批项目首先要通过发改委，项目批了要钱去找财政部，反正要进钱就必须跑部。”新疆一偏远地区负责跑项目的地方官员就称，“现在民生项目比建设项目优先，只能先按优先的跑，只要跑来钱就是地方的功臣。”

面对诸如此类制度安排上的弊端，身为财长的楼继伟显然也是心知肚明。

“比如社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束，有激励的机制的安排，包括管理的方式，给多少钱也会吃光。”他称，“底线是什么？什么是基本的需要；财政能不能可持续？承诺过多而收入不够，我们就会走向不归之路。”（路透北京3月26日 -作者沈燕/审校张喜良）

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