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【钢铁经济】美国贸易保护的历史(完整版)

2016-12-14 16:08 来源:中联钢
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近年来美国针对部分国家进口钢材出台了一系列反倾销措施,其中包括2016年将中国冷轧产品的反倾销税率提高到522%、以及对中国钢铁企业开展的337调查案。对美国日趋严厉的贸易保护措施,部分人士认为,陆续推出的反倾销措施是美国对其钢铁行业过度保护的表现,从长期看对其钢铁行业将产生损害;也有观点认为,保护措施将使美国主要钢铁企业在全球竞争压力下获得宝贵的缓冲时间,以完成自身的调整与产品结构优化。

作为世界第一经济大体,美国钢铁正在经历高速发展后的由盛转衰。从历史上看,美国对其钢铁行业的保护措施贯穿于其行业发展的各个阶段,而各阶段所采取的措施大多对行业产生了重大影响。

一、19世纪下半叶,新兴技术与保护措施助推钢铁发展

美国钢铁的高速发展始于19世纪60年代。1860年美国粗钢产量仅为1.3万吨,1900年粗钢年产量已突破1000万吨。19世纪50年代,美国绝大多数的制造业仍然是小作坊式的生产流程[1]。相较于工业革命起源的英国和德国,美国钢铁不论是技术还是效率都起处于落后阶段。而1900年美国钢铁已在产量上超过英德,在世界钢铁中处于领导地位。

表1   20世纪交接美英德粗钢产量对比单位:万吨

年代

美国

英国

德国

1871

7.4

33.4

25.1

1880

126.7

131.6

62.4

1890

434.6

363.6

216.2

1895

621.3

331.2

394.1

1900

1035.2

498

664.6

1905

2034.5

590.5

1006.7

数据来源:世界钢铁工业协会数据

技术革新是美国钢铁工业起飞的原因之一。英国冶金学金贝塞麦在1856-1860年发明空气吹炼工艺和酸性转炉炼钢法,实际上同时期美国发明家威廉凯利也独立研发了类似技术[2]。技术的更新换代,使粗钢的冶炼成本大幅降低,集中型大规模生产亦成为可能。1875年卡内基在宾夕法尼亚州建立了美国第一家制造钢轨的转炉炼钢厂,这标志着新兴技术有效的投入和应用到了美国钢铁工业发展中。

此外,美国在19世纪下半叶实施的贸易保护政策对其钢铁行业的发展也极为重要。普度大学教授Kanda Naknoi用动态模型对1870-1940年间美国进口生铁关税进行研究,结果表明有效关税在1870-1893年间水平极高,1883年税率阶段最高值为70.2%[3]。1875年英国生铁和粗钢占世界产量的47%和40%,其中40%的钢铁出口产品是运往美国,1873-1890年间美国针对英国钢铁制品的关税从未低于50%[4],这使当时美国钢厂面临的竞争压力直接减少。从Naknoi教授的动态模型上可看出,1873年后进口生铁的有效海运费呈下降趋势。如果此时没有进口关税的保护,来自西欧英国和德国的钢铁制品,因为其价格优势很可能出现大量涌入,将对美国本土钢铁企业形成冲击。正因为拥有关税的保护,使美国钢铁企业可以专注于提高生产和降低成本,到19世纪90年代末期,美国平均钢材价格相对英、德已具有较明显的价格优势,其钢铁制品的竞争力世界领先,此时对进口钢材的关税,也开始逐步放宽。

图1   1870-1910美国对生铁有效税率跟踪动态模型结果

数据来源:Tariffs and the Expansion of the American Pig Iron Industry

美国的贸易保护措施在此阶段并不仅局限于钢铁产业,进口关税几乎覆盖到大型机械产品,甚至小型钢轨部件等整个工业产业链,同时美国对国外资本进入,也实行严格控制。从进口方面看,提高关税和控制外资流入减少了美国对一部分高附加值工业商品的购进;但保护措施的实施使美国在新兴制造业的发展中,没有过多的依赖外来资本。1870年美国进口总量中超过一半是制造业进口,而制造业出口仅仅占其出口总量的五分之一。贸易保护措施一定程度上限制了美国制造业进口比例的进一步扩大,至1900年已下降至40.2%。由于制造业进口得到了有利限制,美国本土制造业能够在相对竞争较小的情况下完成产业升级,1900年美国制造业出口占其总出口的比例已提升至35.2%。在1870-1900年间,制造业的迅猛发展奠定了美国在20世纪初成为钢铁强国的基础。贸易上的保护措施,无疑是推动其整体发展的重要原因之一。

表3   1870-1910年美国制造业进出口占总进出口比例变化

年代

进口比值(%)

出口比值(%)

1870

52.5

19.8

1880

45.0

15.3

1890

42.8

21.3

1900

40.2

35.3

1905

40.6

39.8

1910

40.8

41.8

数据来源:Explaining America’s Surge in Manufactured Exports[5]

二、20世纪70年代,钢铁危机下反倾销雏形渐显

多数专家和学者认为,从1938年到1970年间的全球贸易是相对缓和、趋于自由的。跨国间的商品贸易与服务迅速扩张,全球出口总值从1938年的235亿美元增加至1970年的3115亿美元[6]。但对美国钢铁来说,这种相对平稳、富有活力的发展在20世纪70年代也迎来了分水岭。

20世纪直到60年代,美国一直是钢铁净出口国。1950年美国折算粗钢净出口数值为160万吨,而1960年净进口仅为20万吨。进出口数据从侧面反映,世界钢铁的格局正在发生变化,以日本为首(韩国、巴西等)的国家,逐渐成为国际钢铁市场的重要角色。1960-1970年间的十年是美国钢铁产量发展高潮的尾声,钢铁新兴国家的崛起使美国逐渐失去其长期持有的产能优势。

表4 美国,欧洲,日本粗钢产量出口量变化单位:万吨

 

美国

欧洲联盟

日本

世界

年代

产量

净出口

产量

净出口

产量

净出口

总产量

1920

4920

220

2780

800

90

-

8230

1950

9680

160

5320

900

530

40

20000

1960

9930

-20

10780

970

2440

250

36030

1970

13150

-63

15160

740

10290

2230

63780

1980

11180

-124

14010

1500

12280

3470

79220

1984

9150

-229

13250

1130

11640

3180

78300

数据来源:世界钢铁工业协会统计

据联邦贸易委员会1977年报告显示,20世纪60年代美国吨钢生产成本(包含人工、原料等)已全面落后于日本[7]。1960年美国吨钢生产成本比日本高35.1美元,1969年两者差值已拉大到55.32美元。在产能方面,日本于1950-1970年间完成了达到过亿产量的跨越式发展,同时欧盟国家的粗钢产量在这20年中也增长了近200%。美国钢铁长久以来的产能体量和成本优势同时受到打击,自1960年起净进口数量反而不断攀升。

面对国外进口的冲击,美国钢厂与钢铁工人联盟(USW)形成统一战线,联合向政府施压寻求对国内钢铁行业的保护。1969年施压的努力收到成效,相关执能部门与欧盟、日本协商并达成为期五年的贸易限制合约(VRAs)。合约内容将从欧盟国家和日本的进口钢材总量限制在1400万吨,但未具体规定钢材品种。据美国钢铁工业协会1968-1974年统计数据显示,进口钢材在美国的市场份额在此阶段从16.7%下降至15.9%,一定程度上反映了合约的限制功效,钢材进口的贸易总额并未发生过多改变[8],在限制合约的框架下,日本与欧盟钢材出口品种的结构出现了变化,建筑用材等低附加值产品的出口数量减少,冷轧板等高附加值制品的出口数量则调整相对增加。

首次VRAs的效用时间并不长,随工业化国家陆续进入高速发展阶段,对钢铁需求的萎缩是必然的历史过程。1974年发达经济体钢铁供过于求的局面开始固化,美国和欧盟国家的众多钢铁企业开始面临巨额亏损。钢铁工业的萧条使美国市场导向产生变化,大量的小型钢厂开始涌现,70年代中期小型钢厂约占全国的20%,1960年只有3%[9]。小型钢厂的构成比较简单、选址相对自由,同时生产模式较为简化(使用废钢循环生产如螺纹钢、盘条等单一产品),使成本能够有效地降低,因此在大型钢厂亏损的同期,仍然能够获得不错的利润。

在政策导向方面,由于美国钢铁企业和工人联盟长期认为从日本、欧洲等国家进口的钢材存在严重的倾销问题,因此希望政府对进口钢材采取量化的限制措施以解决不正当的价格竞争。1977年,卡特政府颁布“价格触发机制”(TPM),参照日本企业的生产成本(被认为是当时世界的最低生产成本)对进口钢材设置最低售价,适用范围包括所有国家的全部钢材产品。任何低于最低价格的出售都将受到倾销调查,而对出口价格高于最低限价的国家而言,这一机制并未产生任何实质影响。

TPM有效的遏制了进口总量的增加,却不能改变美国高生产成本的事实和其自身需求下降的问题。1982年进口钢材占其整体市场的比例已提升至21.8%,同时其国内钢铁企业的亏损状况,也没有得到明显改善。美国钢铁企业和工人联盟还发现,在TPM实施期间,欧洲出口到美国的钢材总量仍在上升。经过调查,他们认为部分国家政府对其钢材出口存在不正当补贴行为,导致仍有大量钢材被倾销至美国[10]

为避免国内企业出现进一步大范围亏损,钢铁企业联合提议终止TPM并对欧洲八个国家以及巴西出口钢材征收61%的反补贴税和33%的反倾销税。经过国际贸易组织的审核,反补贴税和反倾销税最终被修订至20%和18%,该税率已足够将被征税国家的钢材拒之美国之门外。出于反倾销或阻碍美国与欧盟双边贸易关系的担忧,里根政府做出妥协,与欧盟开启谈判希望能够达成全新的限制合约。谈判的最终结果是1982年新合约达成,欧盟国家对美国进口钢材总量不得超过美国国内市场总量的5.5%。新的限制合约是美国与欧盟双方妥协的结果,较高程度的保留了市场自身应发挥的作用。对美国钢厂而言,新合约可以避免欧洲钢材扩大在美国的市场占有率;对欧盟国家,钢材可以继续出口至美国,减缓了欧盟必须转移钢材为内销的压力。

1982年反倾销虽未正式成型,但其对美国后期的保护性政策起到了指导性作用:当一国出口至美国钢材超过了一定的市场份额(或影响其企业利润)的情况下,通过征收临时进口关税进行干涉的方法,显得极具可操作性并且效率很高。此外,贸易保护政策可以为本土钢铁产业结构调整,提供一段缓冲时间。美国在1978至1982年完成了一部分所需投入较高的产能设备的淘汰工作,五年内美国平炉炼钢使用率从15%下降至8%[11]

表5 进口钢材占美国市场份额数据

年代

进口数量(万吨)

占市场份额(%)

国内销售额(亿美元)

1964

640

7.3

529

1968

1790

16.7

534

1974

1340

15.9

775

1981

1890

19.8

474

1982

1660

21.8

292

1983

1710

20.5

301

数据来源:美国钢铁工业协会统计1993

三、布什关税与钢铁企业并购

以1982年新的限制贸易合约为契机,美国在1982-2000年间陆续出台了一系列保护措施。包括1984年对5类钢材执行例外条款,1989年赫伯特布什进行多边钢铁谈判以及1993年对卷板类钢材的反倾销请愿[12]

1974年到2000年,美国钢铁内需下降,但在产量上尚能保持衰而不退的基本态势。这一势头在20世纪的最后十年里开始摇摇欲坠,国际间自由贸易的壮大使美国钢铁企业面临的外来竞争压力愈发强大,至1995年美国只有美国钢铁能够进入世界钢铁企业的前十强。除日本、韩国的钢铁企业外,中国钢铁的崛起也开始影响市场的平衡,1997年有超过30家美国钢铁企业破产,超过10万的退休钢铁工人拿不到医疗保障和保险福利。

21世纪初,美国钢铁企业间开始寻求并购重组来改善困境的可能。2003年多家企业并购迅速完成,包括美国钢铁合并国家钢铁公司,同时收购塞尔维亚及斯洛伐克的海外钢厂重组为全新的美国钢铁公司(U. S. Steel);WL Ross在收购LTV公司,阿克梅钢公司(Acme Steel)以及伯利恒钢铁公司(Bethlehem Steel Co.)后重组完成了国际钢铁公司(ISG,后被安赛乐米塔尔收购);纽柯钢铁也几乎在同时完成了对伯明翰钢公司、Trico公司的并购[13]。并购后的企业获得了产能上的扩张,三家重新组建的公司最大限度保留自身特点同时,将产能扩充至近2000万吨。并购重组使部分濒临破产的美国钢铁企业重注活力,在并购前期的一项贸易保护措施对此也起到了积极的推动作用。

表6并购后企业产能变化单位:万吨

公司

并购前

并购后

美国钢铁

1200

1800

纽柯

750

1760

国际钢铁集团ISG

1475

2095

数据来源:美国钢铁工业协会统计数据

美国第43任总统沃克布什于2002年初公布钢铁201保障措施调查案的最终救济方案,法案内容包括对部分国家的12种进口钢铁制品实施平均30%的临时关税,法案的主要意义在于保护美国钢铁企业免于来自国外潜在倾销所带来的不利。世纪之初,美国钢铁行业经营已十分不利,企业大规模裁员屡见不鲜[14],国外进口钢材占其市场份额接近30%。2001年美国钢铁企业亏损率接近12%,在保护法案的影响下,至2002年末亏损率已迅速收窄至4%,同时进口钢铁制品在市场的份额,也在短期内下降近10%[15]。从效果看,201法案给美国钢铁企业的并购创造了一个相对温和、积极的环境。首先在保护法案的庇护下,其本土钢铁企业经营状况出现好转,使部分经营较好企业对收购经营困难企业的意愿得到提升;其次短期内控制进口钢铁制品市场份额的增长,保证了美国国内钢铁企业整合产能的市场空间。

虽然201条款对美国钢铁企业的保护在短期内十分有效,但同时其引起了部分国际间的贸易摩擦,在世贸组织的介入下该法案在2003年底提前解除。

四、结论:保护主义不能扭转美国钢铁的颓势

贸易保护措施在19世纪助推美国钢铁发展;20世纪70年代通过较为缓和的限制合约较大限度的保留其国产钢材的市场份额;21世纪初201条款为钢铁企业并购维持了短期的屏障。近年美国贸易保护主义卷土重来,同时力度也再次加强。结合目前国际钢铁发展趋势看,现有以反倾销关税为主的保护政策很难阻止美国钢铁的下滑趋势。

首先,贸易保护措施的作用时效普遍不长。自1969年起针对钢铁行业的保护措施陆续出台,大多政策能在短期内对美国钢铁起到提振效用;但从长期看保护措施效力则逐渐减弱,甚至某些政策会提前结束。由于钢铁属基础材料,针对钢铁行业的政策不仅影响行业本身,还会辐射传导到其下游相关各个行业和产业中。对钢铁行业的保护措施和政策,使钢铁企业利润得到短期改善,对钢铁下游行业则意味成本增加。当下游行业无法接受上游价格变化时,钢铁价格会重新趋于市场化导向。此外,针对国家的限制政策如高额反倾销税,确实可以令受限国家进入美国市场的份额减少,但减少的部分在多数情况下会在市场的调节下由另一部分国家填补,因此保护政策很难持续影响长期进口趋势。

图2 美国进口钢材数量与金额变化单位:万吨/亿美元

数据来源:Wind资讯,左-产量右-金额

其次,贸易保护措施的实施是全球性的,钢铁行业发展始终由需求所决定。近年来除美国外,欧盟、日本、巴西等国家也针对钢铁制品出台了一系列反倾销保护政策。全球性的贸易保护措施将使决定生产的因素,再次导向国内需求。美国做为发达国家、其发展曲线已趋于缓和,在没有足够内需刺激性增长的情况下钢铁行业整体经营的收缩是难以避免的。同时从目前整体产能过剩的局面考量,美国钢铁行业的整体投资比重也不可能再次增加。

图3 美国粗钢产量与人均表观消费量变化单位:万吨/千克

数据来源:Wind资讯左-产量右-消费量

最后,美国钢铁行业在目前国际环境下已不具备明显的产能优势,保护措施多为战略手段、主要目的仍是产业结构的深化调整。19世纪下半叶的贸易保护为美国建立钢铁产能优势奠定了基础,从1969年起保护政策多数是为其国内钢铁企业服务的战略性工具。19世纪70年代钢铁危机的根源,在于产能优势减弱后美国钢材价格和投资成本相较其他国家过高,而使产业竞争力萎缩。美国钢铁公司曾在此期间计划在康涅狄格建立一家大规模钢铁联合厂,也因预算投入成本过高而使计划中断。因此,在钢铁危机时期美国大型钢铁企业在贸易政策保护下,将主要目标投入到降低成本,淘汰落后产能上,这也促成了到20世纪末美国钢铁产量衰而不落的格局。由于近年市场竞争压力陡增,美国钢铁产业还需进一步优化其产业结构,再次减少低附加值产品的进口比重;保护措施可以为其产业结构调整争取到缓冲时间。由于国际贸易多边化,过于严厉的保护措施可能产生额外的贸易摩擦,因此缓冲时间可能视严格程度有所调整或有缩短。

由于美国对钢铁的内需已不太可能再次出现迅猛扩张,因此美国钢铁行业在未来存有较大的下行风险。鉴于保护措施在短期内能够产生不错的收效,美国很可能在未来增加对钢铁保护措施的使用频率以延缓其钢铁产业整体的运营下滑态势。争取结构调整的时间以提高美国钢铁制品在价格竞争上的地位,也是目前美国钢铁保护措施的战略性意义之一。保护措施是美国贸易的常规武器之一,其他国家在面对美国钢铁保护措施时,应注意运用多边贸易的紧密联系以增加与美国协商所能利用的回旋余地,单边的妥协将使贸易失去公平性。

中国联合钢铁网 姚舜禹 010-84184825  

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