金融监管“一行两会”新格局：权责再划分，人事待调整

当前央行的职能权属虽然未达成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的超级央行“双峰”监管的模式，但强势央行的格局已然形成；证监会得以保留，业界预期，这意味着中央对扩大直接融资寄予厚望。

在中国运行达15年、“一行三会”的分业金融监管格局即将打破。

3月13日公布的国务院机构改革方案提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。

新组合的银保会主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健进行，防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

同时，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

在这一版改革方案中，证监会相关职能是否变动并未被提及。若此方案在两会上获得通过，未来中国金融监管体制就将形成新的“一行两会”结构：中国人民银行、中国证监会、中国银保监会，中国运行达15年的“一行三会”模式也将从历史舞台谢幕。

这一具有中国特色的金融监管模式改革方案似乎在意料之外，却也在预料之中，此前市场曾预期这一次金融监管改革会参考英国双峰监管模式。

央行行长周小川在3月9日的两会记者发布会上曾给与市场一些信号。“我们机构改革还是主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓‘双峰’监管的体制，但是，我们目前觉得还是要观察一段时间，不是说我们就要采用‘双峰’监管的尺度。”

而对于整个金融市场和金融机构而言，在新监管格局下，一行两会新的职能将如何划分、演变，以及恰巧赶上政府换届、“一行两会”新格局将迎来怎样的重大人事变更则是接下来的关注重点。

此前，业界曾有预期，年届70的央行行长周小川即将卸任，新任央行行长业界颇多猜测为现任中央政治局委员，中央财经领导小组办公室主任，国家发展和改革委员会副主任、党组副书记刘鹤兼任；而银保合并后最有可能的掌舵人被认为是现银监会主席郭树清。

但上述预期目前均属于市场分析，主要人事任免将在今年全国两会结束时才会逐步水落石出。其中可以明确的是，两会将确认新一届政府各部长名单，因此中国人民银行行长人选将会明确。但“两会”主官，很有可能会在今年两会结束后，再由国务院履行相关任免流程。

“一行两会”新职能

据《财经》记者此前了解，除了公布的方案，金融监管改革探讨的方案包括“一行一会”以及三会纳入央行等方案。从现行公布的方案来看，银监会保监会将在央行之下配合其工作。

2003年，我国实行“一行三会”分业金融监管格局,对于规范金融市场的秩序，防范金融风险，保障金融业的稳定发展，发挥了重要作用。

但是“一行三会”会导致两种情况：第一，监管重叠，比如银行涉及证券业务（包括基金托管、债券承销、资产证券化等），要接受两个部门监管，需要两者充分协调；第二，监管真空，部分新式金融，处于完全没有人管的地步。某些混业而来的交叉业务，则需要两个监管主体的协调，经常协调不当，产生监管盲区。

2015年“股灾”以及宝能收购万科等重要历史事情，都让领导层、监管层开始反思分业监管格局存在的弊端。

某研究金融监管体制改革的经济学家向《财经》记者表示，中国金融监管改革源于现有的混业经营，控股公司已经成为金融公司主要的存在形式，监管重叠和监管真空以及监管套利相继出现，那么，分业监管便已经不再使用现有金融业的发展。

上述方案也强调，金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全，为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰，交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

根据已经公布的金融监管改革方案，新组合的银保会主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健进行，防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

同时，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

因对所辖的银行业与非银业具有规制监管责任，银监会一直负责相关法规的编制功能，包括代拟行政法规、规章及规范性文件。根据银监会2017年立法工作计划，许多法规的制订离不开审慎规制局和法规部。

2015年在统计部基础上，银监会设立了审慎规制局。根据银监会网站，审慎规制局负责拟定各类银行和非银行金融机构审慎经营规则，统筹非现场监管工作等；法规部负责起草、拟订监管法律、行政法规、部门规章、规范性文件等。而普惠金融部、大型银行部、股份制银行部、城商行部、农村金融部、信托部、创新部等业务或机构监管部门也会参与或单独拟订相关文件。

将“重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，会对银监会的监管职能与相关部门权力有多大的影响，银监会内部人士表示，尚也未可知。

2017年4月，随着项俊波落马，保监会进入严监管和治乱阶段。项俊波“落马”后保监会主席的职位一直空悬，其间传出多个版本。亦有诸业内外人士认为，在金融体制改革的背景下，保监会未来将被合并可能是大概率事件。

根据国务院机构改革方案，保监会的首条职责“拟定保险业发展的方针政策，制定行业发展战略和规划；起草保险业监管的法律、法规；制定业内规章”，将剥离出去。多位保险业人士研判，从方案对银保监会的定位来看，未来的职权会侧重于机构、人员、业务和产品的审批和备案，重在对市场主体和市场行为的监管，更侧重于对政策的执行层面。

不过，亦有保险业人士指出，政策的制定基于对市场的深刻了解，保险市场和业务层面的政策，可能还将由原保监会的相关部门参与起草，并在宏观层面上更好地实现协调，尤其是资管领域的业务和产品。

一位学者指出，保护消费者的权益，才是监管者的重要监管目标。两会合并后，把务虚层面的内容归于央行，银保监会腾出精力在务实层面多下功夫，可能更利于市场的发展和保护消费者权益。

国务院发展研究中心金融研究所副研究员王刚指出，重要法律法规草案是代为起草，发布主体是人大、国务院。审慎监管基本制度包括什么，难以界定。银保监管机构应该依然可以制定规章、规范性文件，但范围有限。总体上看，这个划转，似乎意味着一个制定游戏规则、一个执行。所以，划分界限很关键。

王刚还指出，（由于央行长期未做监管）央行需要持续提升制定审慎监管规则的专业性。

这次公布的方案对于证监会职能设置并未提及。《财经》记者此前了解到，从大资管统一监管的逻辑，曾考虑让证监会拿出部分机构相关的业务（机构部、私募部等），留下诸如发行部、上市部、稽查局、处罚委等核心部门，主要负责上市公司监管相关的业务，保留行政执法权，强化行为监管。

“但是根据公布的方案，证监会可能暂时不会动。”某接近监管层人士说。

部分业界人士认为，当前央行的职能权属虽然未达成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的超级央行“双峰”监管的模式，但已央行的重要性已被显著提升。某经济学家向《财经》记者表示，“在强势央行下，银保会配合工作。”

据《财经》记者了解，此前关于金融监管改革的探讨方案并非只有上述公布的一种，而不论哪一种方案都是进一步发挥中央银行的重要性。小川行长此前在发布会上也表示，央行要牵头增强各机构间协调的效率。

2017年金稳委成立，办公室设在人民银行。三会都相继表态，坚决服从国务院金融稳定发展委员会的领导，主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责。

某地方银监局局长向《财经》记者表示，从上述改革方案来看，对监管职能是好事，会统一标准，加上联动。

此前有关横跨好几个部门的业务也有望在监管改革中得到更好的理顺。据《财经》记者此前了解，借此机构改革，证监会有望把债市的监管权统一过来，放到债券监管部监管。

一直以来，市场债券的发债方式和监管主体都不相同，市场的割裂，给市场参与主体带来诸多不便。债市监管统一，将改变过去市场割裂、多头监管矛盾的局面，中长期看对债券市场是个利好。

有市场人士分析认为，银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，不排除两会现有的相关政策职能部门会并入央行，但是方案需要在两会上获得通过，所以部门相关变动也还要待后续情况而定。

上述经济学家表示，从分业向综合的监管方向改革，有利于防止金融风险的发生，促进金融市场朝着更健康的方向发展。中国金融比较混乱就在于监管各自为政，如果能够统一监管，这些问题就会一一得到解决。

部门人士调整

“人事上也会有一个整合的过程。”上述银监局局长坦言。

据《财经》记者此前了解，去年至今年年初，“一行三会”均已经冻结人事安排，从刚刚公布的金融监管改革方案来看，人事冻结也是为改革做准备。

而颇为受外界关注的是新监管格局下的掌舵人人选。此前，业界曾有预期，年届70的央行行长周小川即将卸任，近两年，有关新任央行行长业界颇多猜测，临近时点，呼声最高的是：现任中央政治局委员，中央财经领导小组办公室主任，国家发展和改革委员会副主任、党组副书记刘鹤兼任；现任中央财经领导小组办公室副主任、中国人民银行党委副书记、副行长易纲接任。

此外，今早联合早报报道称现任十九届中央委员，河南省委书记，省人大常委会主任谢伏瞻有望出任央行行长，随后，相关报道网址被停止访问，但更多金融界人士认为这种可能性偏小。

简历显示，刘鹤，男，汉族，1952年1月生，河北昌黎人，1969年4月参加工作，1976年12月加入中国共产党，中国人民大学工业经济系工业经济专业毕业，研究生学历，经济学、公共管理硕士学位，研究员，教授。

易纲，男，汉族，1958年生于北京，中共党员，经济学博士，教授。先后在北京大学经济系、美国哈姆林大学工商管理专业、伊利诺大学经济学专业学习，获经济学博士学位。

谢伏瞻，男，汉族，1954年8月生，湖北天门人，研究生学历，工学硕士，研究员，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴，1974年11月加入中国共产党，1973年3月参加工作。

某货币政策权威专家向《财经》记者表示，作为未来的央行行长人选，国家层面会考虑他的国际口碑、专业能力以及党内资历等问题，此前市场也分析认为刘鹤兼任央行行长的概率高一些。

而银保合并后最有可能的掌舵人被认为是现任中国共产党第十九届中央委员会委员，中国银行业监督管理委员会主席、党委书记，央行货币政策委员会委员郭树清。郭树清去年从山东回到银监会任主席已经被市场分析认为在未来金融监管改革中将被委以重任。

简历显示，郭树清，男，汉族，1956年8月生，内蒙古察右后旗人，研究生学历，毕业于中国社会科学院研究生院马列系科学社会主义专业，法学博士学位。1974年8月参加工作，1984年4月加入中国共产党。

但上述预期目前均属于市场分析，主要人事任免将在今年全国两会结束时才会逐步水落石出。其中可以明确的是，两会将确认新一届政府各部长名单，因此中国人民银行行长人选将会明确。但“两会”主官，很有可能会在今年两会结束后，再由国务院履行相关任免流程。

此前银证保或合并的消息频于坊间流传，一些监管人士曾指出，办公室、人事部、财会部等综合部门因在三会中重叠，因此会面临比较大的整合力度。但这次提案中将“拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”或对相关部门也造成影响。

2015年银监会进行了一轮机构大调整，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整，调整后银监会形成27个部门与1个事业单位。

与银监会的派出机构延伸到地级市不同，保监会仅有五家地市级分局，其余皆为省（区、直辖市和计划单列市级），两者的监管半径不同。银、保两大监管部门合并后，会机关职能部门是否整合，派出机构的监管范围是否融合，可能有待后续的具体整合方案进一步披露。

一位接近保监会的人士表示，监管永远落后于市场，目前监管部门的一大困扰是缺人缺监管手段，而各监管部门亦存在一定的信息隔离。虽然目前还不知合并后部门和职能作哪些调整，但金融体制改革将有望解决当下存在的监管套利和监管空白的问题。

另一位接近监管层人士表示，这次一行三会的机构改革，最受煎熬的恐怕要算主任级别的官员，因为以后往上更进一步的空间缩小了。想下海跳到机构暂时也很难。

不过，据《财经》记者了解，今天方案公布后，证监会内部群里一片“祝贺保留本会”的欢呼。很多专家看来，这意味着中央对扩大直接融资寄予厚望，证券市场未来在中国经济中将发挥更加重要的作用。（《财经》记者 张威 俞燕 陆玲 龚奕洁/文 袁满/编辑）

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