稳步推进房地产税改革决策进程

决策部门在参考借鉴国际经验时，对房地产税易引发一定社会风险的教训应有足够重视。图为2017年12月30日，广东东莞市某楼盘，市民在看沙盘了解项目情况。视觉中国 资料图
房地产税改革不仅关系到税制完善及地方税体系健全，而且具有重要的政治影响。应充分认识改革的公共政策属性及面临的决策风险，遵循契合实际、尊重民意、公平税负和规范程序等要求，有序推进房地产税改革决策进程。
一、应充分认识房地产税改革的决策风险
1.应关注英美等国不动产税决策的经验教训。税收政策往往涉及广泛的利益再分配，对社会稳定有重大影响。
从英美等国的不动产税发展历史看，其税负问题都曾引发民众的反对和抗议，尤其是上世纪70年代，美国的全国性财产税反抗运动影响更为广泛。至今，美国民众普遍对财产税存有“厌恶”情绪。因此，决策部门在参考借鉴国际经验时，对房地产税易引发一定社会风险的教训应有足够重视。
2.应关注我国房地产税改革特有的敏感性。我国一些特殊情况使房地产税改革具有高度敏感性，需要有充分认识和准备。
首先，我国是在土地公有制基础上实施房地产税改革，这不同于国际上绝大多数开征保有环节不动产税的国家。虽然可从法理上给予阐释，但普通公众有一个认知和接受的过程。建设用地使用权期满后的续期问题也需尽早妥善解决。
其次，对多数高价购置了房产的家庭而言，在承担了土地出让金及交易环节各类税费的基础上，如再行缴纳房地产税，对其心理感受和实际负担能力都有重要影响。
第三，作为地方税种的房地产税的顺利实施需要地方政府与公众间形成良好的信任关系。但目前我国公众对地方尤其是基层政府的信任度不高，如果改革的决策和推进过程中不注重政府与公众之间的有效沟通及信任度提升，容易引起各种质疑。
3.应关注房地产税改革对房地产市场的影响效应。房地产税对房地产市场的影响具有不确定性，需谨慎预防冲击性风险。注重防范和化解我国房地产市场风险并建立长效调控机制是一项重要任务。
关于开征房地产税对房地产市场的影响如何以及能否将其作为调控措施之一，各方意见分歧较大。这主要是因为，房地产税的经济归宿问题复杂，理论上尚无定论，加之方案不同，影响也会有差异，其政策效应的预测难度很大。从国际经验看，绝大多数征收国家并未将其作为不动产价格的主要调控措施。
但是，不能排除开征房地产税在特定情况下对不动产价格产生较大冲击，在敏感时期可能引发意想不到的后果。
二、应以纳税人接受为重点推进房地产税改革决策
1.完善面向自然人的直接税改革决策机制。为顺利推进房地产税和个人所得税等直接税改革，须尽快完善与之相适应的决策机制。
我国税制改革决策过程较为封闭、公开信息少、公众参与度低。这不利于公众意见诉求的表达，不利于决策者获取充分的信息，进而影响到正确判断利益多元格局下的关键矛盾，也影响公众对改革的认同。房地产税和个人所得税改革进展艰难，与现行决策机制无法发挥积极作用不无关系。需要在立法决策各环节，保证决策信息及时公开，并采用民意调查、与关键对象磋商、网上征求意见、召开听证会等多种形式保障公众的参与权，真正做到“有事好商量，众人的事情由众人商量”，凝聚共识以推进改革。
2.明确以满足地方支出需求为征收房地产税的基本目的。为地方筹集公共资金应作为我国房地产税的基本功能定位，注重从支出角度解释并承诺更有利于公众接纳改革。
完善税制、调节收入分配、促进土地资源节约利用等目标存在理由不够充分或者效果不确定的问题，与房地产税的主要功能并不契合，难以获得纳税人真正认同。为地方教育、治安及道路等公共服务和设施筹资，是绝大部分国家征收房地产税的主要目的，能在公众纳税和受益之间形成较为紧密的关联，增强纳税遵从度。为此，需要从逻辑上阐明筹资的充分理由，即面对公众日益增长的公共需求，地方公共产品或服务的提供存在着成本增加、数量不足、质量不够等客观现实，但提供能力受到财力不足的制约，因此，作为受益者的地方公众有义务共同分担相应成本，而通过房地产税筹资是合理而必要的手段。
通过进行这样的说明，并由政府作支出承诺，将房地产税收入用于地方公众迫切需要且普遍获益的公共项目，可提升改革的认可度。目前房产税试点地区将房产税收入用于保障房或公共租赁房建设，不足以凸显受益与纳税之间的对应性，故应加以调整。
3.公平合理配置房地产税负担。从地方实际需求和体现成本分担角度，房地产税不宜只针对少部分高端或多套房所有者征收，征收范围应包括拥有不动产的中高收入群体，才能发挥其应有的筹资功能。
对具体纳税人需要解决好税负与支付能力的匹配问题。由于自用的应税房地产不产生现金流，纳税人需用其他来源的收入缴纳房地产税，而且可能出现税基增值与收入增加的非同步性现象。因此，需要将这些因素纳入方案设计中，采取类似美国各地的“断路器”措施（即针对房地产税额超过纳税人收入一定比例时采取的抵免或退税政策）或者设置延期纳税等政策，确保纳税人负担可控。
三、应积极发挥地方自主决策作用
1.地方对房地产税应享有较大的自主决策权限。在中央统一立法基础上，赋予地方充分的自主决策权。这可使房地产税制度更切合地方实际，降低决策风险，并强化地方财政责任。
从多国经验看，地方对房地产税享有的自主权限要明显大于其他地方税种。根据我国现行法律框架，结合房地产税的特点，可赋予地方的决策权限主要有法律规定下的税率选择权、法律允许的设定部分税收减免或税基扣除权限、法律允许的具体税目选择权等。鉴于某些地区实施房地产税的条件尚不具备，可考虑赋予其在法律规定条件下的缓征选择权。
2.地方自主决策权运作机制。遵照“税收法定”原则，应主要由省级人大行使地方自主决策权。
根据房地产税法和本省、自治区、直辖市实际，省级人大在自主权限内制定房地产税地方性法规，报全国人大常委会审核备案后在本区域实施。省级政府及相关行政部门发挥自身优势，在方案设计、决策论证、管理执行等方面积极配合。县级以上地方人大按以支定收原则，确定本地区的房地产税收入规模，并根据本区域税基评估总体情况和居民负担能力，在法律和地方性法规规定幅度范围内，提出本区域具体适用税率的建议，报省级人大常委会审核批准实施。
综合看，我国个人缴纳房地产税要有一个渐进适应的过程，初期制度本身也需有一个调整和完善过程。因此，房地产税法立法完成后可暂缓全国统一实施，而在条件较为成熟的地区先行先试，积累经验加以完善。全国实施的时间点可在全面决胜小康任务完成即2020年之后再作考虑。到那时，房地产市场发展趋于稳定，居民税负承受能力有所提升，可能更有利于改革的成功推行。
（本文原刊于《改革内参》总第1361期，2018年1月12日出版，原题：“稳步推进房地产税改革决策进程”。略加重新编辑并由作者审定，经授权刊用。）