平衡地方需求和债务风险 2万亿新增债务限额下达
地方政府长期通过灰色融资渠道举债发展,债务增速过快的状况近年来引起中央高层警惕。一场“开前门、堵后门”防控地方政府债务风险组合拳相继打出。
一方面,2015年实施的新预算法明确地方政府举债唯一合法途径是发行地方政府债券,地方政府债券全部纳入预算管理。而为了控制地方举债冲动,当年实施地方政府限额管理,依法设置地方政府举债规模的“天花板”。
另一方面,近些年中央对地方政府违法违规举债融资维持高压态势,不仅重庆、山东、湖北、江苏等地部分市县违法违规举债担保负责人遭撤职,而且地方债首次实行了“终身问责、倒查责任”。
长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经,在这一背景下,地方政府融资非常依赖地方政府债券,在债务限额下各省份尤其是欠发达省份积极争取拿到更高的额度,希望有更多资金用于发展。
比如去年全国两会上,贵州省代表团向全国人大建议增加贵州省新增地方政府债务限额。全国人大代表于贵良建议增加河北省当年新增债务限额。
“广东和江苏经济实力强,财力雄厚,而且债务风险相对较低,因此获得的新增债务限额规模居前。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。
广东省财政收入连续二十多年居全国之首,江苏省财政收入也居全国前列。尽管两省债务规模较大,但截至2017年末,两省债务率指标低于全国平均水平(76.5%),且远低于100%的警戒线。
与之相反,财政实力相对较弱且债务规模相对较大的贵州省,2015~2017年新增债务限额分别为56亿元、64亿元和77亿元,均不足百亿元。
其实去年财政部公布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》明确,新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,相反的地区则少安排或不安排。
符合国家战略,承担中央重大项目的地方也会获得较大新增债务限额。比如尽管河北省财政收入远低于广东、江苏,但2017年该省拿到了1319亿元新增债务限额,同比增长高达70%,远高于浙江和上海。
温来成分析称,近些年京津冀协同发展,以及雄安新区建设等需要大量资金,因此河北得到中央支持。
河北省政府研究决定,在1319亿元新增债务限额中,300亿元转贷给雄安新区。
省级政府拿到地方政府新增债务限额之后,保留部分额度后会把多数额度转贷给下属地市级或直管县,然后地市级政府保留部分额度后再转贷给区县级政府。未来一段时间市县级政府也会因此而调整预算,报本级人大审批。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华认为,发债权集中到省级政府,是由分散决策转向集中决策,固然有便于控制风险、加强规范管理的优点,但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。
事实上,因为发债额度小于合理融资需求,部分欠发达地区为了扩大官方投资而违法违规举债担保融资,形成隐性债务。但简单地满足地方融资需求,而不顾财政风险也不可取。
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